美国是世界上唯一拥有真正全球情报机构的国家。

但即使美国政府投入的大量资源也不足以覆盖全球，不足以对全球每个角落的事件提供强有力和可靠的预警。

最重要的跨国威胁——如恐怖主义和大规模毁灭性武器的扩散——以及中国、伊朗、朝鲜和俄罗斯等国构成的挑战，由于其政策优先性，也因为它们构成困难的情报和政策挑战，通常需要不相称的投资。

因此，许多问题和国家不可避免地以更多的有限情报界资源来解决：

• 由于采集能力集中在最高优先级上，信号和人力情报（HUMINT）采集能力较少可用于针对较低优先级。从太空地理空间情报（GEOINT）可以从太空进行全球收集，但仍然是集中在最高优先级上。

因此，图像为各种经济和政治主题做出贡献的能力有限。

• 在分析方面，虽然情报力量可以部分抵消有限的收集，但分析界可用的信息爆炸意味着这些资源也需集中在最高优先级事项上。

做出正确投资的挑战不仅因不可预见的世界发展而变得更加复杂，还因美国政策优先事项随时间的波动而变得更加复杂。在形成政策决定的日益全球化和高速的信息空间中，问题和发展可能会迅速出现，甚至让直接参与者感到惊讶。始于2010年冬季的“阿拉伯之春”事件是一个特别引人注目的例子，但它们并非独一无二。自然灾害、人道主义危机和低水平的叛乱会迅速从背景噪音转移到中心舞台。因此，在任何特定时间点，政策制定者对某个问题的关注可能既不反映上个月的政策议程，也不反映对美国战略利益的长期评估。

分配情报资源的挑战变得更加不稳定和复杂，用于情报事业的资源正在减少。为了应对这两个挑战，克林顿政府于1995年以第35号总统决定指令“情报优先事项”（PDD-35）的形式为情报界制定了指南。

•跨国威胁，如贩毒、恐怖主义和大规模毁灭性武器。

虽然PDD-35为确定优先次序的框架提供了一个合理的第一切入点，但其应用几乎立即提出了情报界对框架中未确定为优先事项的问题和国家的责任问题。为了满足准备和满足决策者最高优先事项之外的需求，1996年10月调整了PDD-35框架，包括“全球覆盖”。正如中央情报局(DCI)代理局长特内特在《全球威胁简报》称，“那些突然出现、不符合传统角色的危机不会得到缓解。”为了应对这些情况，他说，“我们将提供全球覆盖——包括在危机期间迅速增加的能力……”。

情报界领导人后来的声明重申了这一观点。例如，国家情报总监（DNI）约翰·内格罗蓬特（John Negroponte）在其2007年年度威胁评估报告中指出，“说任何地方的事件都能——而且常常是——影响我们的利益以及我们国家和人民的安全，这话不算过分。因此，情报界必须保持全球覆盖。”

情报界主要将全球覆盖的挑战作为管理收集和分析资源稀缺的问题。为较低优先级的挑战分配的收集资源较少，范围也缩小。

同样，虽然作出了一些努力，以确保分析性投资的基本水平，即使在没有秘密收集的情况下，针对较低优先问题和国家的分析性努力水平也会降低。考虑到不同的情况考虑到情报界成员机构所担负的任务和部门责任，全球范围的执行往往有一个重大的“自愿联盟”方面，因为个别情报部门平衡了全球范围对其他优先事项的责任。这种做法的危险相当于“公地悲剧”，即投资于对未来威胁的足够洞察力得不到重视。

改进资源的优先次序

鉴于需要优先使用情报资源，情报界全球覆盖办法的一个突出特点是努力改进优先排序框架和作出分配决定的机构间程序。这一努力的最突出成果是《国家情报优先事项框架》，该框架由中央情报局局长于2003年颁布，后由国家情报局局长于2005年通过。《国家情报优先事项框架》为情报目标规定了优先事项，情报界各单位负责人受命确保“情报界单位的规划、方案拟订和预算编制活动以及收集和分析资源的分配都遵循《国家情报优先事项框架》”。

鉴于情报界的不同机构负有具体的任务和部门支助责任，个别机构执行这一指导的情况各不相同。随着时间的推移，首先在中央情报局局长领导下，然后在国家情报局局长领导下，建立了一些机构间机制，以促进各机构在执行国家情报优先事项框架优先事项方面的透明度和协调。至少，目标是确保各机构在做出自己的优先排序决定时，能够了解情报界其他部分的分配决定。其意图至多是提高有限集合投资组合的投资回报，以及通过改进协调和分担一些负担来分配分析资源。然而，可以公平地说，在任何时候，情报界内部的资源分配都只是不完善地仿效国家情报优先事项框架。

开源作为间隙填充器

自全球覆盖概念形成以来，开源情报（OSINT）已被情报界内部及外部评论员确定为帮助情报界履行其全球覆盖责任的主要情报搜集资源。开源情报（OSINT）的优点包括成本低，能够迅速转向任何一天的发展，以及作为更昂贵的情报收集资产的线索机制的潜力。

在情报界，由国家情报总监（DNI）于2005年设立的开源企业（OSE）作为开源中心和中央情报局对外广播和信息服务（FBIS）的继承组织，在社区内担任开源情报（OSINT）的领导作用。它认为全球覆盖面是其作出特殊贡献的领域。虽然开源企业（OSE）是开源领域的主要参与者，但这些功能遍及情报界（IC）和美国政府的其他部门。

近年来，随着各种社交媒体平台的快速发展，开源收藏已经扩展到传统媒体来源之外。

社交媒体是衡量全球社会和政治发展的“游戏规则改变者”，为深入了解公众情绪、趋势甚至领导意图提供了前所未有的机会。通过社交媒体监测不同人群的脉搏，将日益为情报界提供更强的预警能力和更好的超视距问题意识。

改进预警的工具

多年来，情报界的分析组件对形式分析方法和预警方法的应用的兴趣和关注通常有限。例如，在20世纪80年代，中央情报局的情报局(DI)根据对一套共同指标的判断，对世界各国不稳定的前景进行了季度评估。自1994年以来，领导层支持政治不稳定工作队，该工作队根据公开来源信息开发模型，预测世界各地政治不稳定的长期风险。

但是，在“阿拉伯之春”之后，随着分析界越来越难以理解不断增加的信息量，对更正式方法的兴趣也增加了。虽然这些工具的开发并非只关注全球覆盖，但情报界正在情报高级研究计划局（IARPA））和各个机构资助的计划下提高其提供预警的能力。2014年《ODNI国家情报战略》指出，“需要情报界继续保持警惕，在冲突出现并可能威胁美国利益时保持全球覆盖。该战略后来承诺“情报界将扩大定量分析方法的使用”，并发展“动态视野扫描和发现能力，以评估不断变化和新出现的情况”。

情报高级研究项目活动（IARPA）计划说明了情报界和外部研究人员正在寻求开发的能力：

•开源指标方案成立于2011年，旨在开发和测试新方法，通过应用创新统计方法评估公开数据，帮助分析人员预测政治危机、经济不稳定、大规模暴力和各类人道主义危机等重大事件。这一努力的一个研究焦点是社交媒体跟踪和评估社会混乱演变的能力。

•基于“群体智慧”概念的总体情况估计(ACE)方案，试图通过汇总许多独立判断，提高基于判断的预测的准确性。作为这项努力的一部分，情报高级研究项目活动（IARPA）发起了一场大规模预测比赛，旨在监测关于世界各地未来发展的概率预测的准确性。本次比赛的数据将用于确定研究的优先领域，包括培训、提高专家预测准确性的统计方法，以及确定预测成功率较高的人的属性。

扩大专门知识和信息库

尽管获得收集能力的机会较为有限，人员基础较小，但情报界负责全球覆盖主题的分析部门已作出努力，利用外部资源提供信息和见解。大多数情报机构认为，吸引学者和其他私营部门专家参与的“外联”方案是加强内部专门知识、征求不同观点和扩大自身研究信息基础的重要工具。让私营部门专家参与协商、主办会议和委托专门研究项目是加强情报界专门知识的典型方法。国家情报局局长、国家情报委员会（NIC）和国务院情报研究局（INR）在外联工作中特别活跃。

情报界（IC）负责全球覆盖的部件也最大限度地利用美国政府内部更广泛的专业知识和信息库。在世界上秘密收集有限的地区，美国大使馆和领事馆的报告提供了情报界所依赖的信息基础。除了国务院的报告外，全球报道是情报界与有能力通过正常职责公开收集信息的国防武官等人之间定期对话的话题。

最后，与任何情报需求一样，情报界（IC）寻求从事友好的外国情报服务，可以通过收集或分析来帮助满足美国的全球覆盖要求。这些服务机构可能更有兴趣监测其邻近社区的发展，因此可能更愿意并能够将资源用于美国视为较低优先事项的问题。对一些美国机构及其外国合作伙伴而言，这些关系已正式成为长期存在的共享协议。例如，美国国家地理空间情报局(NGA)与英国、澳大利亚和加拿大的同行建立了密切的工作关系，允许美国情报界利用这些组织的能力来满足全球覆盖和其他需求。

促进全球灵活性

关于全球覆盖账户的一个长期关切是情报界预测和迅速应对分配有限收集和分析资源的国家的事态发展的能力。在1995年PDD-35发布之前，国会对冷战后情报界的任务已经高度关注，国会进行了两次平行调查，一次是由众议院和参议院成员组成的两党总统授权委员会，另一次由众议院情报常设特别委员会（HPSCI）的工作人员组成。双方将就类似问题发表标题类似的报告。众议院情报常设特别委员会(HPSCI)工作人员研究报告《IC21:21世纪的情报界》中有一章专门论述全球敏捷性，审查了IC的“增援”能力，指出：

“增援”能力的定义可以非常宽泛，包括以下能力：迅速调动资源，满足眼前的、通常是临时性的需要；从情报界之外加强现有能力；通过建立更灵活的收集办法，提高资源的反应能力。

自工作人员报告以来，一些事态发展提高了情报界应对世界各地全球危机的灵活性。与1990年代末期相比，情报界现在建立了更加健全和相互联系的信息网络。因此，在危机中分享信息和分析合作的能力现在大大增强，这样做的动机也更多。

然而，众议院情报常设特别委员会（HPSCI）报告中提到的敏捷性的其他方面进展并不明显。情报界是否保持充分的全球知识“基础”以促进对意料之外的危机作出有效反应是值得怀疑的；人们基本上假定，对最低优先专题，开源情报和外交报告就足够了。同样，尽管自2001年9月11日以来，承包商对情报界的支助大幅度增加，但利用知识丰富的外部资源来加强情报界处理历来不那么优先的问题的能力仍然是一项预算挑战。

未来发展，迫使政策制定者和情报界（IC）争相做出反应，那么单单对美国利益和情报界（IC）的声誉都构成重大风险。与此同时，这种失败将不可避免地让决策者对情报界的表现感到失望，尽管他们多年来一直对此表示不满他们了解情报界必须进行的资源分配的含义。

特别是在预算紧张时期，显然有必要实施国家情报优先事项框架等系统性进程，以制定分配稀缺资源的决定。但风险依然存在:在资源较少的领域惊喜的可能性更大。

在收集方面，情报界的能力一直等同于对现实进行采样——一些流报道领导力和政治局势，一些报道社会环境，一些报道军事能力，等等。缩小收集范围（从而减少“抽样”的数量）不可避免地会限制对关注地动态的理解。

在分析方面，由于人才库有限，无法处理决策者不太关心的问题，因此分析人员更有可能坚持现有的分析路线，并减少分析判断受到同行和管理层质疑和测试的可能性。此外，期望较低优先议题总是会有一支经验丰富、训练有素、发展完善的分析工作队伍随时准备应对新的危机，是不现实的。

如上所述，开源情报(OSINT)长期以来一直受到分析界的赞赏，公开信息的增加和社交媒体的出现增加了其价值。然而，开源智能（OSINT）有其局限性。正如一项关于使用新闻报道追踪“猪流感”大流行的研究指出的那样，“新闻不仅仅是外部现实的表现，而是一种社会产品；新闻量往往不能与科学风险评估相提并论。”这一观察显然不受限制流行病学或科学风险评估。

开源信息的社会性质表明，需要对这些来源进行大量投资。这方面的一个例子是研究利用公共媒体跟踪疾病爆发的情况。它强调了两个特别的限制。首先，报道水平反映了新闻媒体组织的资源决定——例如，周末和节假日的报道减少。第二，有迹象表明，报告一种疾病可能会“排挤”报告其他疾病，但这些影响是针对具体疾病的。同样，在解释社交媒体方面的一个问题是，只进行了有限的研究，以制定抽样社交媒体数据集的方法。理解在线表达的态度如何转化为离线行为也是一个挑战。

鉴于这些复杂性，开发定量工具来分析社交媒体和其他类型的开源信息可能需要一些时间，出现的见解可能无法从一个问题推广到另一个问题。正如在情报高级研究项目活动（IARPA）的开源指标（OSI）项目下开展的一项研究观察到的，使用开源情报（OSINT）来预测内乱，背景很重要。

此外，将大数据分析应用于情报问题引发了许多在商业世界中不太重要的问题。划分政府行为体的意图和行动往往是关键。许多政府和其他政治组织都有程序来操纵公共领域，包括社交媒体，以塑造本国和其他国家的意见。例如，俄罗斯有一个侵略性的信息战计划，以歪曲其活动和意图，并在世界各地散布虚假谣言。因此，美国政府实体亟需发展和不断提高能力，对报道叙利亚使用化学武器等情报重要问题的社交媒体和其他媒体进行可信度分析。

最后，情报界正在努力扩大关于全球覆盖问题的信息和专门知识范围，但结果可能更像一个拼凑起来的被子，而不是一个可靠的安全网，因为情报界参与的伙伴有自己的优先事项和能力限制：

例如，关于与学术界的外联，大幅扩大这种联系的机会可能有限。最近一项关于当前和前国家安全决策者（包括情报界的代表）希望国际关系领域的学术专家做些什么的调查发现，决策者的期望与学术研究的兴趣和能力之间存在重大差距，无论是在实质性兴趣领域还是在研究方法方面。也许正因为如此，美国学者参与非学术性咨询的程度远远低于法国和以色列等国的学者。

• 虽然可以从美国政府的非情报界同事那里获得更多见解，但这些组织面临着自身的资源挑战，几乎没有理由预计他们在报道较低优先级话题时会比情报界更具前瞻性。

•关于外国情报作为全球覆盖任务的援助来源，存在各种限制。这些服务大多规模较小资源。它们协助满足全球覆盖要求的意愿可以随着其自身优先事项和资源的变化而变化。此外，他们与美国机构合作的意愿也可能受到更广泛的政治动态的冲击。

其结果是，这些和类似的努力虽然在特定情况下肯定是有价值的，但不太可能为美国有限的收集和分析资源提供超过部分抵消。

调整现行模式

如果情报界目前的全球覆盖办法是必要的，但不够，情报界还能做什么？全球覆盖的核心困境是，期望利用有限的收集和分析资源来产生与最高优先情报目标所能达到的水平相当的知识和洞察力是不现实的？在这方面，审查全球覆盖的风险管理方面可能具有重大价值。

正如国家情报总监詹姆斯·克拉珀（James Clapper）在他称之为“完美收集”的概念中所指出的，公众对情报界表现的期望往往忽视了风险、成本和潜在的政治尴尬。在这方面，全球覆盖的一个主要挑战是期望管理。虽然自1990年代中期以来，情报界领导人在公开简报和文件中多次使用该词，但其具体目标和预期业绩标准的阐述一直微不足道，至少在公开场合是如此。

情报界以什么具体术语覆盖全球？在比额表的低端，1996年众议院常设情报特别委员会IC21报告指出，目标可能是建立一个关于所有国家的充分信息库，并作为情报界在情况需要时可据以激增的平台。更雄心勃勃的是，2014年国家情报战略的目标是提高情报界“预见、预测和警报分析界的能力。并向国家安全客户传达早期预警，为他们提供采取行动的最佳机会。”

在全球覆盖方面，什么是合理的业绩标准？鉴于情报界预计将跟踪的问题多种多样，关于这些问题的现有信息量也存在重大差异，一些挑战将比其他挑战更加困难。例如，看看以色列情报机构在巴勒斯坦哈马斯方面的经验，。一位以色列学者认为，情报组织在跟踪这类社会变化和预测其政治后果方面尤其困难。无论这个观察结果是否属实，如果美国情报界能更准确地描述其全球覆盖目标，并至少对其有望实现的目标有一定的了解，那将是有帮助的。

更系统的风险评估

国际中心的各个机构在业务和分析方面都理解并应用风险概念来管理其活动。影响情报界活动的风险类型十分广泛，包括操作风险(即业务妥协)、分析风险(即发出错误呼吁)和政治风险(即基于错误评估或报告的政策决定)。同样，情报界(IC)可能比大多数组织更了解由于规避风险而未收集关键信息时可能产生的成本。

然而，尽管情报界各机构在本质上有风险，并在安全等一些领域有严格的风险评估程序，但它们在管理风险方面还不够成熟，至少按照关于风险管理的商业文献中的定义：企业完全了解风险，并通过应用复杂和详细的技术积极管理威胁和机会。

鉴于分配更少资源的决定从根本上说是接受风险的决定，情报界需要超越仅仅承认更大风险的宽泛声明。情报界没有进行这种评估的模板，但可探讨几种方法。

集中专家判断全球安全风险。专家判断是风险评估中的一种标准技术。幸运的是，情报界在负责较低级别国家和问题的分析人员中，拥有丰富的关于全球覆盖主题的实质性专门知识。一种方法是系统地调查这些分析员在其国家、区域或专题中发展变化规则的前景，这将需要情报界显著增加对目标的关注和资源分配。这些评估可作为情报界应急规划的基础。参照在私营部门进行政治风险评估的人来衡量这种评估也可能有好处。

系统地评估全球覆盖的复原力。最近，来自几个国际智库的学者提请注意，在当今日益相互依存的世界中，远远低于正式机构水平或在既定治理结构之外运作的行为体可能会产生破坏稳定的影响——他们把这种现象称为“飞跃风险”。这些学者认为，依靠估计未来事件的概率和后果的传统风险评估方法不足以应对这类挑战。相反，最好把重点放在负责处理这些问题的组织的弹性上。

将这一方法应用于全球覆盖问题表明，需要更深入和系统地研究情报界应对全球覆盖国家危机的能力。一些相关因素——例如，一个账户的分析师人数或现有的语言专业知识——现在由情报界(IC)仔细审查，但对弹性进行有意义的评估将需要更广泛地投网。需要评估和整合的领域包括：不同收集能力应对危机的能力；现有数据库(如现代化综合数据库)的充足性；以及情报界利用外部资源的真正能力，如私营部门的专门知识。

对危机中可用资源进行更全面的摸底，有助于深入了解潜在的投资领域。审查情报界对全球覆盖国家的危机作出反应的能力的一种相对廉价的手段，是与收藏家、分析家和决策者(军事和政策界)进行桌面演习，审查情报界在不同情况下作出有效反应的能力。

审查过去全球覆盖危机的“经验教训”

虽然无法预测海外不利事态发展的风险是全球覆盖面挑战的已知部分，但人们不太了解的是，情报界有时难以了解这些发展可能吸引决策者参与的门槛。例如，多年来，非洲出现了各种事态发展。

政府镇压、人道主义危机有时会引起剧烈的政策反应，有时则不会。世界日益全球化和高超音速的信息空间似乎给应对这些事态发展的政策带来了很大的不确定性和波动性。虽然这方面的研究不太适合情报界的任务集，但对政策干预阈值的历史审查可以帮助为情报界的风险评估和与全球覆盖有关的规划进程提供信息。上述涉及政策人员的桌面演练可能是探讨这些问题的一个途径。

除了提高情报界（IC）更准确地理解和交流美国政府正在接受的风险的能力外，风险评估的改进还应该使情报界（IC）有可能在分配资源到全球覆盖账户时进行更细致的调整。情报界在危机中可求助的外部全球覆盖相关专门知识基础往往薄弱，这可能是以适度的成本加以解决的：

•至少，值得对较低优先专题领域的外部专门知识进行一些调查，并开始与这些专家进行初步接触，以便在必要时为合作奠定基础。

•沿着这条路线，探索通过有针对性的投资更好地利用国家情报计划以外的政府能力的可行性也是值得的。审查的可能性包括军事部门，如联合后备情报中心和执法界。

•更加雄心勃勃，应考虑在情报界之外设立专门的“知识经纪人”单位，以促进私营部门研究人员和专家在情报界内部建立更持久的关系社区。”该委员会设想了一个不由情报界直接管理的组织，其主要任务是充当接触私营部门专家的工具，包括来自学术界、企业和联邦资助的研究和发展中心的专家。鉴于情报界侧重于较低优先国家和问题的资源较为有限，全球覆盖将是这样一个实体特别有用的重点。

对全球覆盖国家和问题的分析性业务做法也值得重新审查。目前，这些账户主要是作为人员较少的较高优先级账户版本来处理。鉴于对全球覆盖问题的报告和分析的政策需求较为有限，将分析工作的重点转向对改变游戏规则的事态发展发出警告和为未来的突发事件做好准备可能是合理的。

中美全球博弈的现状给中国情报分析师提出了新的要求：也要有全球视野。如何在全球维度开展信息搜集和情报分析并产出高价值情报产品，美国同行给了我们很多可借鉴的经验和教训。

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