吴沈括

北京师范大学网络法治国际中心执行主任、博导

中国互联网协会研究中心副主任

黄诗亮

北京师范大学网络法治国际中心研究助理

本报告是国家社会科学基金项目（批准号：15CFX035）的阶段性成果，刊发于《信息安全研究》杂志2021年第2期，特此鸣谢。内容转载等事宜联系微信号：shenkuowu。

一、前言

随着互联网科技的发展，数据的作用愈发显著。尤其新冠肺炎疫情的爆发，多国政府在公共医疗卫生突发状况的处理上捉襟见肘。究其根源，这彻底反映了国家政府建设滞后的问题。步入数字网络时代，政府的职能作用却未能及时更新升级。2020年9月16日，美国智库NEW AMERICA发布报告《The Digital Government Mapping Project》。该报告就数字政府的建设问题进行了分析研究，针对后疫情时代政府数字化转型提出了“数字政府堆栈”的概念框架，为加快政府的数字化转型提供指导和建议。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。”数字政府的建设将是接下来中国建设发展的重要一环。而中国的数字政府建设仍处起步阶段，研究借鉴国外数字化转型经验和前沿理论，对于加快中国数字政府的建设步伐具有重大意义。

二、美国数字政府建设现状

美国数字政府建设经历了国家信息基础设施行动的克林顿政府时期、以公民为中心的电子政务战略的小布什政府时期、开放的数字政府计划的奥巴马政府时期和数字政府技术现代化法案的特朗普政府时期四个阶段。特朗普政府强调先进数字技术的利用，以更好地提升政府服务。2017年5月，特朗普总统成立了美国科技委员会(American Technology Council) ，旨在加速政府的数字化进程，总目标包括“协调愿景、战略和方向”。特朗普政府时期美国政府数字化转型的目标: 一是要让公众能够使用任意设备、在任意时间、任意地点获取政府提供的优质服务; 二是政府要逐步适应数字化的发展进程，能够经济、安全、有效地管理数据应用和资产; 三是强调社会创新与对创新工具的采购。美国早在20世纪80年代就对政府数字化转型进行了探索。在长达40多年的摸索和建设中，美国政府通过推动跨层级信息共享和业务协同、推动立法、构建标准、建设专门管理机构、实施大数据战略、利用先进技术、创新政府购买等方法推动数字政府的建设。2020年9月，日本早稻田大学数字政府研究中心发布的《第15届国际数字政府评估排名报告》中，美国以96.287位居第一。追踪分析美国政府数字化转型的前沿理论和实践，总结其建设经验和所取的成就，对中国政府数字化转型极具指导作用和学习意义。

三、“数字政府堆栈”的理念要旨

（一）“数字政府堆栈”概念框架

报告认为促进数字化的一个重要措施即使用模块化、开源的数字平台，这将会大大提升政府公共部门的工作效率。报告研究得出的结论是以“数字政府堆栈”的概念框架作为建设指南。“数字政府堆栈”阐述了这样的一个概念——关键在于寻找到并做好基础层设计，在此基础上进行政府职能建设，添砖加瓦，由此形成一个统一整体。这里所指的基础层则是政府的部分关键职能：数字身份、数据交换和数字支付。在此基础层上支持税收与公共财政公共利益、资产跟踪、土地所有权、公民参与和投票、采购、重要记录和商业信息的公共登记处等政府服务的提供。

报告列举了几个收集到的成功例子来说明“数字政府堆栈”的概念框架:

一、DHIS2是世界上最大的健康管理信息系统（HMIS）。这是一个开源平台，供72个低收入和中等收入国家的医疗机构、医生和诊所使用。DHIS2可以适应不同的本地设置和需求，同时仍然可以在不同的用户之间交换数据，因为它利用了成熟的数据标准和开源软件。该平台可以管理疫苗冷藏运输单位的物流，监测农村社区孕妇的健康状况，并跟踪传染病疫情。DHIS2最近添加了一个模块，专门用于检测和管理COVID-19的公共卫生响应。

二、MOSIP是一个数字身份识别平台，能够使各国建立自己的身份识别系统，并根据当地的需要调整该平台。由于MOSIP的模块化设计，各国可以配置软件的独特实例，以满足当地的隐私要求，与不同的合作伙伴集成以进行认证和身份验证，并遵守网络安全法规。MOSIP还与生产生物识别扫描仪和电子身份证等身份识别工具的公司合作，制定安全标准和认证，以促进身份服务行业的增长和竞争。

三、UK Notify 是由英国数字政府服务开发的开放源码工具，用于通知政府部门应用程序或进程的各种状态更新。自2016年以来，UK Notify已被近500家机构采用，用于1500多个公共服务应用。美国退伍军人事务部（U.S.Department of Senior Affairs）和加拿大数字服务公司（Canadian Digital Service）正在使用UK Notify发布与大流行相关的公共卫生公告。

由此我们可以知道，依据此概念，数字政府的建设框架的关键在于做好基础层的建设：数字支付、数字身份以及数据交换。要完善与此相关规则，并做好基础配套设施的建设，再在此基础上发挥政府的职能。而基础层的建设所涉及的三个部分内容则事关公民个人数据的获取合法性问题，如何处理好公共利益和个人隐私的关系，是数字政府建设的关键一步。

（二）建立数字政府堆栈十大原则：

1.模块化

模块化的建设将有助于政府在遇到问题时可以随着环境的变化而轻松地重新配置和优化。就像一套乐高积木一样，模块化平台可以重新组合，以满足刚创建时可能没有预料到的需求和机会。如前文提到到的UK Notify，不仅在英国得到了很好的使用效果，而且也很好地适应了澳大利亚数字转型局、美国退伍军人事务部和加拿大数字服务部的需求。模块化将有助于政府在应对各种情况时能够及时灵活有效的做出反应。

2.开源

几乎所有的政府都必须提供公共福利、收税等服务，并履行一系列其他职责。这些职责可以通过技术加以简化。开发和共享开源解决方案，可以为公共部门提供动力。与模块化设计一起，帮助政府合作开发一流的解决方案，以满足政府的需求，并快速地跨国界扩展，以最小的额外成本使其他社区受益。同时，开源开发允许公民社会检查政府实施的系统，并指出设计缺陷、安全风险以及对隐私和公民权利的威胁。这将大大加强政府的效率和服务质量。

3.伦理设计

政府有责任照顾本国公民的利益，在部署数字政府平台时应优先考虑隐私。同样，负责任的政府利用制衡来防止在执行政策时滥用权力，公共部门的技术系统必须防止坏人利用善意的系统来剥削使用它们的人。

4.多方利益相关者治理

在数字平台上保护公民利益的任务非常重要，不能让政府仅凭一己之力承担。社区在开发和部署新技术时应依靠多方利益相关者的监督。利益相关者可以在部署技术系统之前检查算法偏差、危险的治理模型或其他意外后果。分散控制技术系统增加了治理的复杂性，但也提供了防止潜在滥用的关键保障。 

5.数据的用户所有权

随着政府开始利用数字平台为其机构提供动力，政府应该帮助公民拥有和控制个人数据。为实现这一目标，政府可能需要重新考虑数据所有权和数据保护规则。

将用户置于公共数据架构的中心，可以让个人在私人公司、政府和研究人员在如何使用敏感的个人信息方面拥有更多的自主权。各国政府应该参考世界经济论坛最近发布的Presido原则（Transparency & Accessibility，Agency & Interoperability，Privacy & Security，Accountability & Governance），为如何重申个人权利和建立更分散、更具弹性的数据模型提供一个创新的新价值观框架。

6.互操作性

如果将数字系统组合成一套完整的系统，创造出一个大于各部分总和的整体，那么数字系统的功能将更加强大。如果各国政府采用共同的标准和数据可移植性协议，它们将有助于开发更广泛的互操作平台，以实现公共价值。

7.以用户为中心的设计

决策者应该让用户参与公共部门数字平台的设计、测试和改进过程。以用户为中心的设计原则从受数字工具影响的社区汲取专业知识和意见，并将其纳入设计工作中。确保所有群体，特别是边缘化群体，在如何开发和部署工具方面拥有发言权。以人为中心的协同设计过程带来了更具包容性的数字工具，并降低意外伤害的风险。

8.数字公平

当政府建立数字平台时，他们应该明确计划满足那些上网或数字技术有限的人的需求。数字化转型有可能加剧与数字边缘化人口之间的不平等。政府应该建立公共事业，如应用程序接口和采用培训，不仅增加获得服务的机会，而且确保所有社群都能从创新中受益。世界各国政府应探索将模拟和数字系统分层的方法，以确保不同的社群不会被数字转型抛在后面。

9.弹性建设

使用数字服务的优势之一是，它们可以通过提供多种“冗余”的途径来获得公共服务，从而培养恢复力。从低成本远程医疗作为无法获得当面护理时的后备手段，到数字和邮件投票，再到补充当面投票，可选择性原则应适用于所有基本服务。为公民提供多种途径获取重要服务，在出现问题时提供保障。数字平台不仅加快了效率低下的模拟服务交付过程，而且还创建了有意的冗余，以降低模拟系统故障时的风险。

10.高低数字容量设计

模块化、开源的数字公共基础设施可以让新兴市场采用下一代系统，使它们能够跨越一代人的发展，也有助于拥有过时系统的国家迎头赶上。随着数字公共产品开始生产，为建立更有效的机构，决策者应该努力确保他们的解决方案能够适应不同情况下不同水平的数字能力。

（三）持续关注领域

数十万人在新冠疫情的爆发中失去生命，我们应该意识到在这场危难当中，世界作为一个整体，没有一个国家能幸免。数字政府的建设是新时代全球性议题。今天，我们需要社会和体制创新，需要全社会的共同努力。要实现这一愿景，报告认为需要在两个领域持续关注：

1.制度架构

在政府中，人员配置是政策。成功地在其机构中部署数字政府平台的政府通常会专门为提高公共部门技术质量专门设立一些部委。如芬兰和爱沙尼亚的北欧互操作性研究所、印度独特的身份识别机构、韩国的科学和信息通信技术部以及加拿大的数字学院等组织，这些机构协调资源、人才和战略，以加速下一代数字公共的发展基础设施。

每个国家都应建设国内政府能力，帮助指导其公共机构使用新兴技术。这些协调机构可以打破政府机构之间的隔阂，制定跨机构的国家数字公共基础设施战略；让政府官员了解下一代数字系统的优点和风险，并提供人员配置，以提高公共部门建设和整合新系统的能力。

与此同时，越来越需要新的多边机构为公共机构开发、主办和部署数字平台。开创性的合作伙伴关系，包括数字公共产品联盟、数字影响联盟和繁荣协作组织，都表明了在这一领域合作的重要性。多边机构可以帮助建立负责任使用的最佳实践，在公共部门共享开源解决方案，并建立互操作性标准。

2.投资机制

政府、技术人员、民间社会和慈善机构应该开始探索新的模式，为数字公共基础设施的开发和部署提供资金。数字政府平台需要激励持续投资、反复改进和公共责任的融资机制。早期在创建开放的数字生态系统和国际公私合作伙伴关系方面的尝试说明了创新融资模式如何可持续地为数字政府平台融资。奥米迪亚网络（Omidyar Network）和波士顿咨询（Boston Consulting Group）最近的一份报告指出，数字身份平台Aadhaar和MOSIP使用公共和慈善基金资助进行初始开发和部署，后来开始向企业收取费用。爱沙尼亚的电子居住平台等其他平台通过更高效的政府服务节省成本，为平台分配资源。在公共卫生部门，全球疫苗联盟通过汇集低收入国家的需求和协调疫苗生产以降低接种成本来纠正市场失灵。改善公共卫生促进了经济增长，使发展中国家能够共同资助疫苗。政府、资助者和民间社会组织的联盟可以通过采用这种模式来引导技术产业朝着更好的社会结果迈进。

由于这些项目的生命周期很长，创新的融资机制也可能促使养老基金和主权财富基金投资于公共技术平台。安大略省的土地登记处（landregistry）等平台已经提供了案例：养老基金如何提供开发世界级技术所必需的前期流动性，并随后从长期稳定的财务回报中获益。早期的公共投资和公共风险管理系统的快速部署和维护，可以使公共资本的快速扩张和长期发展得到支持。

四、“数字政府堆栈”理念对中国政府数字化转型的启示

（一）加快做好基础层设计。“数字政府堆栈”理念中基础层指的是政府的部分关键职能：数字身份、数据交换和数字支付。信息时代，人们活动逐步从现实领域转向虚拟领域。在网络空间环境中证明自己身份的能力对于数字经济、金融和社会发展至关重要，建立信任是数字经济和社会发展的关键。欧盟通过制定数字身份（eID）和电子信任服务（eTS）来解决数字身份的法律地位、数据保护以及数字身份间的互认和互操作性等问题，推动数字身份建设进程；而数据交换是体现数据价值的重要环节，中国要研究处理好数据权属、政务数据共享、数据安全、隐私与个人信息保护等问题，制定好标准以推动数据流通交换，提高政府服务效率；中国正在加速数字货币的推出进程，要配好相应的技术支撑，做好用户保护以及加强监管监督。

（二）缩小数字鸿沟，注重数字公平。公平是“数字政府堆栈”理念中一个数字政府重要原则，同时，政府作为人民的政府人，作为公共服务的提供者，实现公平是其重要任务。缩小数字鸿沟体现在对特殊主体如老人、残疾人的关怀上。为保障信息获取的公平性，亟需通过数字政府建设提供包容性的、平等的服务，特别是面向各类边缘群体的服务，不让任何 一个人掉队。政府要积极地开展相关培训，提高边缘群体的数字素养，确保保所有社群都能在数字化转型中受益。各省份建设数字政府方面的资源投入差距明显，且建设进展和建设水平也参差不齐。注重数字公平，要切实处理好不同省市地区的发展不平衡的问题，有条件的地区做好先发展先示范，带动落后地区，传授相关治理经验和技术。

（三）处理好政府与市场的关系，创新投资形式。政府的数字化转型任重而道远，数字化问题也极具专业性和复杂性，仅依靠政府的一臂之力是不行的。因此，需要广泛地调动社会各界、企业的积极性，参与到政府的数字化建设中来。支持社会力量参与数字政府建设，将政府在数字政府建设过程中的规划管理优势，与企业在先进理念、资金投入、技术创新等方面的优势充分结合，积极探索政府数字化转型政企合作的新模式，以减少转型中的成本投入。

（四）以人民为中心。政府是人民的政府，政府数字化转型也不能抛弃其为人民服务的职责。英国数字政府建设体现了以用户为中心的原则。政府出台政策、处理问题都会尽可能从用户需求出发，政府致力不断改善与民众之间的关系，民众能够不断获得更多的权力。政府的职能归根结底始终围绕着人民利益，政府的改革就是为了更好地实现和保护广大人民的利益。

五、结语

报告描绘了这样的一个数字政府建设图景：以“数字政府堆栈”为概念框架，遵循“数字政府堆栈”十大原则，建设模块化、开源的数字平台，为公共部门的运作提供动力，打造一个开放、公平、尊重隐私、灵活的数字政府。数字政府建设是一个全球性议题，要在世界范围内要创新体制，形成新的秩序框架，迎合数字政府趋势，完成政府数字化转型。要完成这项工作是复杂的，充满挑战的，但却又是势在必行的，这需要全世界的共同努力。后疫情时代，数字化转型的重要性愈发凸显。中国政府需立足于基本国情，探寻中国特色的数字化转型道路，而本报告对于中国政府的数字化转型具有借鉴意义。政府治理模式总是随着技术发展而不断变迁，技术也对政府运行机制和服务模式具有重要影响。应深刻重视和认识政府数字化转型的重要意义，因此，中国应把握当下信息化浪潮，放眼世界，抓住机遇，加快政府的数字化转型，助力数字经济发展和数字中国建设。

编辑：北京师范大学 朱杰一