本文是布鲁金 斯桑顿中国中心的高级研究员和主任Kenneth Lieberthal于2009年编写的，用于指导美国情报界推出更好的情报产品服务政策制定者的决策。对于我们如何搞好情报以及了解美国如何搞我们的情报，均有参考意义。原文及机器翻译已上传知识星球。

情报分析旨在及时提供必要的信息，帮助总统以下的政策制定者做出更好的决策。信息和判断必须与政策制定者需要了解的内容相关，但不能歪曲以支持特定的政策结果。实际上，这与其说是一门科学，不如说是一门艺术，特别是因为向总统和其他高级政策制定者提供最有效信息的方式和方式会随着每届新政府的偏好和工作风格而变化。

自2005年乔治·W·布什(George W.Bush)总统签署《情报改革和恐怖主义预防法案》以来，美国情报界一直在进行重大改革。在新任国家情报总监的领导下，在9/11和伊拉克大规模杀伤性武器情报失误后暴露出来的情报分析方面的缺陷正在通过修改分析标准、增加IC的资源以及许多组织和程序变化来解决。

这些分析性转型计划寻求减少整个IC中的组织和个人之间的障碍，并更有效地确定任务的优先顺序。到目前为止，这些创新举措中的许多都处于开发阶段。一旦完成，考虑到它们在概念和技术上的复杂性，持续评估这些计划是否会带来显著改进的分析产品将是很重要的。

各种情报机构的心态和文化可能会严重阻碍这些努力中设想的那种开放和协作的环境；这些新功能可能在20多岁的精通数字的分析师中被证明是最有效的，而不是在更资深的分析师和管理者中。在当前改革的背景下，这项研究评估了当前的状况，确定了系统性问题，并提供了实用的想法，以改善分析转型，并使分析社区和政策制定者之间的互动更加有效。对现任和前任政策制定者以及情报界分析家和管理人员的广泛采访表明，现行制度存在缺陷，需要给予专门关注。最重要的包括：

过分强调了总统每日简报(PDB)

乔治·W·布什总统将总统每日简报(PDB)提升到了前所未有的重要性，这产生了意想不到的影响，将情报生产从更深入的研究和全面分析转向由来自实地的最新、吸引眼球的秘密报告驱动。

令人失望的国家情报评估(NIE)

国家情报评估(NIE)本应是情报界的主要产品之一，但它们往往太晚、太长、太详细，无法很好地为高层政策制定者服务。此外，国家情报评估(NIE)的分析质量通常会受到呈现统一分析立场的努力的影响，生成的报告可能成为能够跨情报界孤岛达成一致的公认声明。

分析风险规避

在伊拉克大规模杀伤性武器的惨败之后，已经明显出现了一种趋势，即分析产品集中于合并所有可能相关的数据，并且只向决策者提供这些数据——让他们自己来得出分析性结论。情报总监丹尼斯·布莱尔最近对机会分析做出了可喜的承诺，即机会分析（分析家确定了推动美国政策的出乎意料的机会）已成为情报产品的重要组成部分。

不够深入的国家知识

许多年轻的情报分析师接受的培训是跟踪来自他们关注的国家的特定信息流，但缺乏对该国政治制度、经济和现代历史的深度沉浸，这是产生细致入微、有洞察力的分析产品所必需的。此外，非常繁重的安全约束使他们很难建立这样的分析深度。

过分强调机密来源

情报分析师倾向于通过秘密手段获得的信息。然而，这些信息中有很大一部分缺乏背景，实质上相当边缘。因此，过度由机密来源驱动的分析可能会因忽视非机密来源中的重要信息而蒙受损失。这一点尤其值得注意，因为现在中国等关键目标上可获得的非机密材料呈爆炸式增长。

本报告提出的解决这些缺点的建议大致分为三大类。
关于提高分析师的能力：
在新入职的分析师中，应多招募那些在相关国家拥有丰富经验的30岁左右的人——这种变化可能会带来安全方面的挑战，但在成熟、生活经验、更深入的国家知识值得付出额外的努力和精力来找到这些人。

建立一所拥有自己的校区和教职员工的国家情报大学。如果要实现真正整合的分析团队的愿景，就需要有一个学院，让情报界不仅能够建立跨部门关系，培养共同的标准和程序，而且还能更好地从自己的历史成功和失败中吸取教训，并将其纳入培训计划。

将更多的时间和注意力放在正式培训上。以解决分析深度的问题，特别短期课程吸引了情报界以外的专家，测试参与者在课程中的学习应该定期进行。此外，应该鼓励分析人士参加华盛顿地区各种智库举办的项目，而不是(就像现在许多人那样)因为安全担忧而放弃。

培养和奖励领域专家。在单个国家或问题上拥有深厚的实质性知识和经验的关键分析师是无可替代的。情报委员会或可考虑委派一些分析员，深入研究中国等主要国家的长期重大问题(例如研究中国军民关系的长期演变)，以协助一批分析员发展这方面的深度。

在分析任务中打破壁垒。在国家情报评估和其他关键产品上，应该更多地考虑指派来自两个不同学科的个人共同领导开发分析。例如，这将促进对导弹发展的政治和技术分析的更大程度的整合。

关于提高情报分析产品对政策制定者的效用：
为即将上任的决策者提供有关情报功能和局限性的正式介绍性简报。通常，新决策者上任时对情报界的生产能力印象深刻且会误入歧途。情报高级管理人员应编写介绍性简报，以帮助决策者认真考虑其情报需求以及如何最好地利用情报。

系统地指派情报分析师为助理国务卿以上的政策制定者提供现场支持。这不仅可以帮助政策制定者，还可以就政策制定者的实际情报需求向情报界提供宝贵的反馈。

建立从政策制定者到分析师的定期反馈机制。定期会议可以极大地帮助情报界了解政策制定者的前瞻性情报要求，并获得自上次此类会议以来发送的材料的关键反馈。

允许国家情报评估(NIE)持有正式的不同意见，类似于最高法院的裁决。在这样的国家情报评估(NIE)中，持不同政见者可以写下具体的不同意见，即使是那些同意的人也可以写出表达独特分析方法的赞同意见。

培训分析师了解分析师和政策制定者之间的权力动态。分析师希望取悦最资深的情报需求者，而这些需求者在一定程度上是基于情报判断做出决定的，这可能会导致分析师无意中夸大自己对情报的信心。分析师需要得到更好的培训和装备，以理解分析师和政策制定者之间权力动态的微妙影响，政策制定者需要记住，他们的权力和立场对许多向他们通报情况的分析师来说是令人望而生畏的。

关于提高政策制定者引出和利用高质量情报分析的能力：
鼓励政策制定者更好地阐明他们的情报问题和优先事项。花时间思考他们想要回答的分析性问题，这将为政策制定者带来红利。不采取分析性问题形式的请求往往无法激励情报分析师思考数据的含义，辩论不同因素的相对重要性，并明确表示他们对自己的回答的信心水平。

引出了分析师知道什么，不知道什么，以及他们认为可能会发生什么。前国务卿科林·鲍威尔告诉他的情报简报人员，如果他根据他们所说的知道和不知道的情况采取行动，他们将负责，但如果他根据分析师在被问及他们认为可能发生的事情时所说的采取行动，他将承担责任。因此，他激励分析师既要严谨，又要深思熟虑。

为情报委员会提供了政策制定者自己从与外国官员会面中获得的洞察力。美国总统和许多其他高级政策制定者都是“解读”其他政治领导人的专家。可以理解，大多数情报委员会分析师不具备这一技能。如果这样的见解经常被分享，它们可能会提高情报分析的质量，特别是关于精英政治的分析。

尽可能避免解密国家情报评估(NIE)的诱惑。当国家情报评估(NIE)可能被解密时，分析师往往-无论是有意识还是潜意识-进行套期保值，对冲他们的分析。此外，解密国家情报评估(NIE)或选择性泄露国家情报评估(NIE)的冲动，往往基于情报的分析能够而且应该权威性地解决一场政策辩论的错误假设。

在经历了本世纪初的失败之后，今天的情报界既有机会也有义务转变自己。自从9/11事件以来，有50%的情报员工被雇佣，现在有一大批年轻的、精通技术的人才，他们渴望被塑造成一个优秀的新情报员。事实上，基于信息时代的文化转变几乎可以保证，仅仅因为年轻一代的天性和才华，许多重要的变化就会发生。

然而，正在进行的孤立和保密的情报文化对实现情报界的全部潜力构成了主要障碍。例如，一些情报管理者继续拒绝向情报界的其他部分提供信息，因为他们没有使用相同的安全筛查，例如测谎仪。

再举一个例子，建立国家情报大学的必要性已经被理解了一段时间，但情报界的16个不同的机构仍然拒绝合并他们的教育和培训项目。这一阻力突显出，如果要在情报总监的领导下实现真正的统一，情报界在个人机构文化和心态方面仍有一段路要走。情报界主要组成部分之间的分工和任务分配仍应引起关注。9/11后的变化创造了美国国家情报总监办公室（ODNI），并重新定位了中情局（CIA）和国家情报委员会（NIC），以及其他变化。

简而言之，情报界棋盘上的关键棋子已经移动，如此重大的变化不可避免地需要一段相当长的时间才能完全凝聚。因此，这份报告没有就主要情报参与者之间的职责和权力分配的额外变化提出具体建议。但研究表明，对目前的关系--特别是美国国家情报总监办公室（ODNI）、国家情报委员会（NIC）、中情局（CIA）、国防情报局（DIA）和国务院情报研究局（INR）之间的关系--进行一次深思熟虑的回顾，可能会在大约两到三年内再次证明具有相当大的价值。

最后，分析转换的任务不能只落在情报界身上。如果政策制定者真的花时间向情报界提供明确和坦率的反馈，他们可能会影响分析的质量。政策制定者还应该了解情报分析的过程，以便他们能够像消息灵通的客户一样解读产品。如果政策制定者认识到自己作为情报来源的价值，将有助于更好的分析。他们尤其应该向分析人士通报与外国领导人的相关讨论，这些讨论可能会揭示出意图和动机。太多时候，政策制定者只是简单地假设分析师知道政策制定者自己知道什么，这对有洞察力的情报分析来说是有一定代价的。

尽管许多为该项目采访的人在一系列问题上的观点非常不同，但他们对情报分析系统的关键优点和缺点的看法非常一致。每个受访者通常都会增加一些独特的价值，但几乎没有一个受访者的贡献与任何其他受访者的断言完全不一致。非常不同的个人之间的这种出乎意料的趋同程度表明，本报告中确定的关键问题是正确和重要的。

作者曾担任美国国家安全委员会(National Security Council)亚洲部高级主任，因此一直是情报产品的消费者。他的中国背景侧重于本报告的初步工作，特别是与中国有关的分析和政策。但很快就变得明显的是，许多关于中国的见解也有更广泛的适用性。事实上，在一些突出的领域，情报分析社区中以中国为重点的部分在管理这份报告发现的问题方面比社区其他部门做得更好。因此，作者认为，本报告中提出的问题和建议是可以概括的，应该在整个情报分析工作的范围内测试它们的适用性和实用性。布鲁金斯学会(Brookings Institution)只制作非机密作品。因此，这份报告侧重于作者对美国情报界的分析过程、产品和贡献的结论，在大多数情况下没有提供佐证实例，因为大多数仍然是机密的。因此，作为一项非机密的努力，这项研究既没有深入研究IC个别部件的分析状态的详细评估，也没有提供公共记录之外的明确例子。该报告的价值在于其结论和建议在多大程度上切合实际地说明了在整个独立调查委员会内产生具体改进的可能性。

任何向决策者提供高质量情报支持的努力都不可避免地会出现挑战。如何管理情报分析师，使他们最大限度地了解个别决策者的需求和最适合客户背景和风格的演示文稿类型？如何构建分析系统，以提供硬事实、解释分析和对未来可能发展的见解的最佳平衡？

【目录】

第一章：分析产品和工艺的持久性问题

第二章：缺陷的原因

第三章：建议

第四章：结论

附录：情报界（IC）分析标准

在2007年6月21日，DNI颁布了第一个规范国家情报分析的生产和评估的社区分析标准。这些标准将被用作整个情报界（IC）中分析师和管理者的指导方针和目标，以便“在他们的分析工作实践和产品中争取卓越”。

情报界（IC）分析标准是：

Ÿ客观性-标准要求分析师和管理者从无偏见的角度执行他们的分析和信息功能。分析应不含情感内容，适当考虑其他观点和相反的报告，并承认需要调整分析判断的发展。

Ÿ独立于政治考虑-分析师和管理者应根据现有信息提供客观评估，这些信息不会被扭曲或改变，目的是支持或倡导特定的政策、政治观点或受众。

Ÿ及时性-分析产品来得太晚，将无法支持情报需求者的工作，削弱了效用和影响力。分析师将努力及时交付他们的产品，以便情报需求者能够采取行动。分析要素有责任了解情报需求者的时间表和要求。

Ÿ基于所有可用的情报来源-分析应由分析元素可用的所有相关信息通知。在存在关键差距的情况下，分析要素应与收集者合作，制定适当的收集、传播和获取战略。

Ÿ展品正确的分析技术标准，特别是：

w正确描述来源的质量和可靠性

w适当地警告和表达对分析判断的信心的不确定性

w正确区分基本情报和分析师的假设和判断

w酌情纳入备选分析。

w与美国有关系国家安全

w使用逻辑论证

w显示分析随时间的一致性，或突出变化并解释理由。

w做出准确的判断和评估

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