摘 要:

[目的/ 意义]“9·11”事件后,美国政府为应对国内外恐怖主义势力威胁,更好地落实金融反恐战略,在情 报领域构建反恐怖融资情报机制,其经验教训为进一步完善我国反恐情报体系建设具有借鉴意义。 

[方法/ 过程]通 过对美国官方网站和反恐战略文件、原文法律、报告等资料的分析解读,梳理美国建立反恐怖融资情报机制的必要 性、核心机制以及发展趋势与挑战应对,指出其在美国国土安全战略中的重要地位。 

[结果/ 结论]反恐怖融资是打 击恐怖主义犯罪的重要举措,但在现实实践中却存在难点。我国应在总体国家安全观的引领下完善反恐怖融资情 报相关立法,并结合域外经验教训,在构建国家反恐怖融资情报共享机制方面寻求突破,不断拓宽和纵深国际领域 合作。 

关键词:恐怖融资;金融情报;情报合作;反恐;美国 

中图分类号:D815. 5 文献标识码:A 

文章编号:1002-1965(2021)07-0066-08 引用格式:刘晓洁,毛欣娟. 美国反恐怖融资情报机制研究[J]. 情报杂志,2021,40(7):66-73. DOI:10. 3969 / j. issn. 1002-1965. 2021. 07. 010

引言

“9·11”事件后,时任美国总统小布什专门发表演讲并指出:“金钱是恐怖活动的生命线,切断恐怖分子财源是反恐的核心战役,呼吁各国通过金融部门采取有效措施共同打击恐怖活动”。联合国安理会也随之通过了打击恐怖融资犯罪的决议,即所有国家都应将恐怖融资行为定为刑事犯罪并加强合作。同年,美国的《爱国者法案》出台,不仅提升了反恐怖融资情报机制和职能部门的建设,还大力推动了国际反恐怖融资情报的合作。国内反恐怖融资情报的研究侧重在有关洗钱与反洗钱机制、金融反恐情报机制的运用与共享等方面,国外特别是欧美国家较早关注反恐怖融资机制的含义与价值,特别是“9·11”事件以来,加大了对恐怖主义融资资产的来源、转移渠道,以及反恐怖融资机制的内涵、发展、评估、影响和完善的研究。新时期深入研究美国反恐怖融资情报机制的发展,加深对以美国为代表的西方国家反恐怖融资情报机制的运行规律的理解,有助于反制美国“长臂管辖”在反恐怖融资情报领域的新式霸权做法,防范金融霸权主义;另外,借鉴美国反恐怖融资情报机制的有益经验,在推动我国反恐怖融资情报的理论与实践工作方面也具有重要的意义。

1美国建立反恐怖融资情报机制的必要性

恐怖融资(Terrorism Financing)是恐怖组织为了资助恐怖主义而展开的筹集资金行为。反恐怖融资情报是反恐情报的分支,指在金融体系内和金融机构之间所形成的能体现恐怖主义资金来源和去向且对反恐工作具有价值的金融记录和信息[1]。“9·11”事件中,劫机者通过随身携带大量现金、支票以及电子汇款这三种方式把资金转移到美国,这种以合法金融活动方式掩盖非法目的恐怖主义犯罪行为,导致为劫机者提供过服务的金融机构并未就此提交可疑活动的报告(SAR)[2]。由于历史不容假设,若能及时切断“9·11”恐怖袭击的相关行动经费,通过察觉恐怖组织或恐怖分子的金融活动发现恐怖主义犯罪预备本身,也许悲剧就可能避免。“9·11”事件后,美国财政部负责恐怖融资事务的助理部长戴维·科恩在美国外交关系委员会发表的讲话中就明确表达了打击恐怖融资的逻辑:资金是恐怖组织赖以生存的重要因素,在恐怖行动中与人员、武器和意识形态一样重要[3]。而相较传统的反恐战争,有效打击恐怖融资的综合成本相对低廉,也已逐步成为预防和打击恐怖主义犯罪的“杀手锏”。同时,恐怖融资作为恐怖组织的物质基础,其规模决定了恐怖组织的规模和恐怖活动能力,反恐怖融资通过冻结恐怖组织及其成员的金融资产和切断恐怖融资的资金来源与转移通道,从而减少恐怖活动可用资源,对于全球反恐战略意义重大,而情报主导又是反恐怖融资监管的关键环节[4]。为落实预防性打击恐怖主义犯罪的刑事政策,美国加强反恐怖融资情报的建设势在必行。

反恐怖融资情报有助于发现恐怖组织规模及其成员架构。如同任何组织一样,恐怖组织也需要资金作为其运营和发展的必要条件。“9·11”事件主谋、基地组织头目本·拉登控制的恐怖资金网财力雄厚。另据GTD统计显示,2014年“伊斯兰国”(ISIS)拥有约8.7亿美元的现金和资产,6月占领摩苏尔后截获4亿美元,人员规模也从2013年的6千余人扩充到了3万余人[5]。可见伴随着ISIS资金的充盈,其组织规模也迎来了跨越式地发展。所以及时掌握反恐怖融资情报,有助于了解和预判恐怖组织的发展规模。同样,通过调查ISIS四个层次的社交账号持有人或控制人与ISIS恐怖组织的财务往来,有助于甄别ISIS社交媒体的组织架构。

反恐怖融资情报有助于发现并预判恐怖袭击犯罪。“9·11”事件的成本估计在40~50万美元之间,造成约3007人死亡[2]。2006年德国举办世界杯足球赛时,两名20多岁的男子准备在列车上引爆手提箱里的炸弹,而此次袭击的成本却少于500美元[6]。这也表明恐怖活动的规模在一定程度上取决于投入资金成本的多寡,而恐怖袭击的低成本化正作为一个客观的犯罪现象凸显。但这并不意味着零成本,充足的资金保障却意味着更多次数的同等程度的恐怖袭击,即从整体上体现出更大规模的恐怖袭击,同时还对反恐怖融资情报提出了更精细化的要求。通过逆向追踪恐怖组织或个人的可疑金融活动,查明恐怖分子或支持者的身份与阴谋,进而在恐怖犯罪实施前限制和打击实施恐怖活动的能力与条件。

反恐怖融资情报已经成为有效打击恐怖融资的关键环节,还能为恐怖主义犯罪后续的抓捕及固定犯罪证据方面提供便利。由于正规金融系统(如银行)受到监管,除此之外的四种交易方式逐渐成为恐怖融资流通转移的重要渠道:新兴方式(如比特币交易)、传统的价值转移(如哈瓦拉、地下钱庄)以及基于贸易的洗钱和现金交易[7],这些企图规避监管的资金转移通道无疑增大了反恐怖融资情报获取的难度。因此,如何通过建立和完善相应机制克服这些监管盲点,保障反恐怖融资情报工作的时效性是目前亟待解决的问题。

2美国反恐怖融资情报机制建构

作为世界第一大经济体的美国,具备全球最完善的金融体系与最先进的金融技术水平,随着全球恐怖主义威胁的加剧,美国反恐怖融资情报机制建设取得快速发展,反洗钱与反恐怖融资体系也逐渐完备,在“9·11”事件后更是将打击恐怖融资纳入国家安全总体战略。根据货币基金组织和世界银行的研究报告《金融情报机构综述》(2004年)关于金融情报机构的划分标准[8],目前以美国为代表的行政管理型金融情报机构适用最广泛,此类情报机构一般隶属于中央银行或财政部,充当金融与司法、执法部门之间的中间人角色,具有较强的中立性。事实上,现阶段美国打击恐怖主义融资体系是非常精细化的,以下主要阐释美国第7期刘晓洁,等:美国反恐怖融资情报机制研究·67·财政部负责的反恐怖融资核心机制部分。美国在反恐怖融资情报机制构建方面成效显著,财政部在此方面主要形成了反恐怖融资情报“立法—执行—国际合作”的运行模式(如图1所示),尤其是在法律规制、核心机制以及合作共享等方面,更好地整合、拓宽了国内外反恐情报及金融情报资源,积极应对国际恐怖主义威胁。

图 1 美国反恐怖融资情报机制构建

2.1反恐怖融资情报法律规制建构

1970年制定的《银行保密法》(Bank SecrecyAct,也称1970年货币和涉外交易财务记录法)成为了美国金融反恐为数不多的依据。而该法的立法目的是抑止秘密外国银行账户的使用,并以做记录和提交报告的方式来识别进出美国金融机构的货币的来源、数量及流通,从而为执法部门提供审计线索。1996年4月该法案还增加可疑活动报告(SAR)制度,要求所有银行等金融机构检测到相关可疑交易时,应立刻提交相关报告。这是以打击洗钱犯罪为目标所制定的法定机制,虽将恐怖主义洗钱也纳入管辖,但由于缺乏专业性,实际效果差强人意。为“9·11”事件中的恐怖分子提供过服务的金融机构也未提供出一份可疑活动的报告(SAR)。必须指出,反恐怖融资情报法律规制建构并非“就事论事”的点到为止,而是在充分考量恐怖主义犯罪特征及其重大危害性后果的基础上,在国家安全战略层面所制定的预防性刑事政策,是构建反恐法律规制体系中的重要环节。因此,需要体系化地对于反恐怖融资情报法律规制进行理解。

美国2001年颁布的《爱国者法案》第三章《消除国际洗钱和打击恐怖融资法案》中规定:“‘国际反洗钱与反恐怖行动“指明为截断恐怖分子经费,金融机构所应当承担的诸如客户身份识别等记录和报告义务,以此加强对相关资金流的识别能力[9]。”当然与《银行保密法》所不同的是《爱国者法案》明确了情报与打击恐怖融资的结合,即明确“FBI”和“CIA”承担金融反恐情报收集和分析的职责。《爱国者法案》第三章对《银行保密法》的反洗钱相关规范进行了重大修订。与此同时还明确了财政部对此进行监管的职责,如311条款:“财政部长可要求任何国内金融机构提交其国内或国外交易的总额以及每笔交易记录或提交相关报告。部长认为涉及洗钱问题,便可要求在美国境外经营的金融机构也如此。”[10]据此美国金融犯罪执法网(Financial Crimes Enforcement Network)被划归为美国财政部。

为进一步弥补“9·11”的漏洞,2002年小布什政府在《美国国家安全战略》报告中指出,恐怖主义是对美国国土安全的重要威胁,随即颁布了《国土安全法》等一系列法案,成立国土安全部,标志着美国国家安全战略侧重点的转移以及反恐体系的初步建立。该报告还列举了“金融反恐手段”,明确了反恐怖融资将通过金融防控机制切断恐怖主义组织资金来源,确立了打击恐怖主义犯罪的刑事政策。2003年,小布什政府更是将“阻断恐怖分子的资金支持及庇护”的反恐怖融资刑事政策提升至国家安全战略高度[9]。反恐怖融资情报建立在情报工作与金融信息相结合的基础之上,美国反恐怖融资情报机制的构建便体现出这种结合。

2.2反恐怖融资情报核心机制构建———以美国财政部相关机制为例

美国反恐怖融资机制的建设包括机构和制度两个方面,“9·11”事件后美国政府改组了反恐机构,主要由财政部、国土安全部和司法部等机构构建。美国财政部按已有法律的授权,负责实施和贯彻《银行保密法》等方案建立起的金融反恐制度;国土安全部负责打击与恐怖融资有关的洗钱等金融犯罪;司法部负责发起案件诉讼。而当上述机构面临领导机构及其责任方面的不确定时,则由总统的国家安全事务助理负责确认。2004年,美国财政部专门针对恐怖主义融资成立了反恐金融情报司,并下设恐怖融资与金融犯罪办公室、情报分析办公室、外国资产控制办公室、金融犯罪执法网络四个部门,负责分析与截留恐怖融资等相关信息,还在制定和实施国际反洗钱战略及其他打击金融犯罪的政策与方案等方面发挥着重要的作用。其中,由财政部负责的反恐怖融资核心机制的执行若要发挥实效,一方面通过法律程序赋予职能机构获取情报的正当性和职能分工(如图2所示),确保在各自的领域内对金融线索进行监督和管理;另一方面则要整合各类资源,打通部门间的壁垒,强化各部门联动合作。

图 2 美国财政部下设反恐怖融资情报机构及其职能

2.2.1金融犯罪执法网(FinCEN)与反恐洗钱机制

任何人无论采取何种手段,向恐怖组织或其成员提供、募集资金的行为都是恐怖融资;洗钱又为涉恐资金披上合法化的“外衣”,是恐怖组织筹集和转移资金·68·情报杂志第40卷最常见的方式之一,因此恐怖融资与洗钱犯罪两者之间存在紧密的联系,从而美国打击恐怖融资也沿用了反洗钱的措施和制度。美国财政部于1990年颁布第105-08号令,为调查洗钱等金融犯罪活动建立了综合情报网络,即美国金融犯罪执法网(the Financial Crimes EnforcementNetwork, FinCEN)。该网络是反洗钱以及反恐怖融资中最重要的情报系统,具有重要的承上启下的职能。其与金融机构之间的管理与合作根本目的,便在于收集相关金融情报信息;而与美国国内和国际各级执法部门进行合作则是相关情报信息的传递与共享。

金融机构及其从业人员更注重该金融行为能否带来经济利益,因此在洗钱、恐怖主义融资活动所带来丰厚的报酬面前,很难协助国家开展好反恐怖融资情报工作甚至还会帮助恐怖分子进行藏匿。因此,FinCEN通过参与金融机构的管理与合作,广泛收集相关金融情报信息。一方面监督美国相关金融机构进行KYC(了解您的客户)和AML/CFT(反洗钱和反恐怖融资)工作,其中《爱国者法案》还规定FinCEN有权指定外国金融机构为“主要洗钱机构”并要求在美金融机构可针对其采取五项“特别措施”(Special Measures),而第五项措施制裁程度最重,可导致相关金融机构停止对被指定的机构提供美元[11]。FinCEN通过2016年5月颁布的《金融机构客户尽职调查要求最终规则》有效解决了犯罪分子利用匿名或间接持有账户以及金融网站工具,实施洗钱或恐怖主义融资活动的立法漏洞。

另一方面,加大对金融机构提供恐怖融资服务的审查与监管。特别是面对小额涉恐资金的流通,银行等金融机构本身可能缺乏相应的甄别能力,而FinCEN作为信息监管机构,更好地综合了金融情报与国土安全情报(如FBI、CIA已经掌握的反恐情报)。FinCEN授权来自全美350个机构的超过1万名雇员、分析师和调查人员直接访问《银行保密法》之下的报告数据,每天的查询数量大概在3万次左右;通过与全美各金融机构、银行数据的共享,建立可以在短时间内提供个人详细的银行记录、金融活动痕迹、商业活动情况的数据库,提高恐怖活动在美国的犯罪成本;2001-2015年间其为执法部门229起针对个人的支持或密谋支持恐怖主义融资案件提供支持[12]。2.2.2外国资产控制办公室(OFAC)与反恐指定机制外国资产控制办公室(Office of Foreign Assets Control Agency,简称OFAC)是美国财政部的金融情报和执法机构,负责管理并执行经济贸易制裁,以此达到支持美国的国家安全和外交政策的目标。在总统行驶国家紧急权的前提下,OFAC可以针对外国政府以及其他各种组织、个人开展活动,例如威胁美国国家安全的恐怖组织或个人[13]。“作为执行工作的一部分,外国资产管制处列出了一些个人、团体和实体,如恐怖分子和毒贩,这些个人和公司统称为特别指定国民或特殊目的国民,他们的资产会被冻结,美国公民也被禁止与他们交易[14]。”此即特别指定国民及被封锁人士名单(SDN)。OFAC除了对恐怖主义人员、组织的制定以及更新外,还花费大量精力用于名称和标志的更新,这便是对于相关组织通过“换马甲”躲避名单制裁的应对策略。

OFAC的反恐指定机制,通过冻结SDN在美及管辖区域内的金融资产,禁止美国企业和个人与之进行商业往来等严厉的经济贸易制裁手段,约束其资金流通,更好地弥补了“9·11”事件中SAR制度的失效,令打击、遏制恐怖融资活动更具针对性。其中,反恐指定机制若要发挥实际效果则必须建立在准确情报的基础上,否则极易沦为霸权主义的政策工具。

2.2.3恐怖分子财务追踪项目(TFTP)

“9·11”事件引起了全球共愤,美国根据《国际紧急经济权力法案》启动了恐怖分子财务追踪计划(Terrorist FinanceTracking Program,简称TFTP),授权财政部负责识别、追踪并冻结恐怖分子的资金流动,协助美国政府部门开展更广泛的工作。因此,美国财政部向世界银行间金融电信讯会(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication,简称SWIFT)发出传票,要求其根据涉恐可疑活动的金融数据追溯国际恐怖分子及其金融网络的情况[15]。而SWIFT作为受欧盟法律辖制的世界银行间非盈利性国际合作组织,为全球200多个国家和地区的11000多家银行、证券机构、企业与客户提供交易服务,传送有关汇兑的各种信息,覆盖了近乎全球的金融机构。该计划已经向美国当局和各国政府提供了数千条有价值的线索,协助其预防和调查恐怖袭击及未遂的事件;还在情报的有力支撑下,成功制裁了1500多个参与恐怖主义的个人和实体[16]。

恐怖分子财务追踪计划,实质是建立在金融数据与恐怖活动信息综合分析与挖掘基础上的情报,在追溯可疑涉恐资金活动的同时,通过研判相关的恐怖组织和人员,并将调查所得反恐怖融资情报作为直接证据打击恐怖主义犯罪;还能够通过金融制裁抢先切断恐怖活动的经济来源,预防恐怖活动的实施。因此,TFTP成为识别和定位恐怖分子或组织最有效的方式。

2.2.4资产没收执行办公室(TEOAF)与反恐罚没机制

资产没收执行办公室(Treasury Executive Office of Asset Forfeiture,简称TEOAF)是管理财政部没收基金(TreasuryForfeitureFund,简称TFF)的专门机构。成立于1992年的TFF接收了当时的海关没收基金,是美国财政部和国土安全部依法进行的非税务没收款项的账户基金。TEOAF由美国财政部国税局刑事调查司(IRS-CI)、美国国土安全部移民和海关执法局组成。《美国法典》第31卷第9703节的内容规定了TFF的用途。除上述机构外,这些资金还可分配给其他没有没收权的执法实体,如金融犯罪执法网络(FinCEN)、联邦执法培训中心(FLETC)和税务和贸易局[17]。这便形成了针对恐怖主义等犯罪资产的非税收没收机制,显然该基金也为反恐怖融资情报工作提供资金支持。

2.3反恐怖融资情报共享机制构建

恐怖主义威胁的全球性便奠定了反恐情报国际合作的必要性,美国高级政策顾问伊莱恩·卡马克(Elaine Carmack)指出:“世界各国把反恐更多看作一种情报问题,而非军事问题,我们需要巩固联盟,更好地开展国际情报监管与合作。”特别是开展反恐怖融资情报信息交流合作对有效地预防和打击恐怖主义至关重要。自1980年起,发达国家便通过创立一系列专门性金融情报机构率先实现了合作,而且通过相关外交层面的国际合作成为了首选。反恐怖融资情报机制很大程度上等同于专业化的反恐情报共享机制,即金融情报与反恐情报的共享机制,包含两个层面:利用反恐情报解读金融信息,即从金融信息中解读出关于恐怖主义犯罪的有关资金“痕迹”;而又将所获得金融情报作为反恐情报的一部分,从而拓展反恐情报的来源。目前,美国按照地区划分(如中东地区、东南亚地区)对主要国家积极开展反恐怖融资的外交活动。

2.3.1美国与联合国的合作

以维护国际和平与安全为首要宗旨的联合国,历来将打击恐怖主义融资视为根除世界恐怖主义威胁的重要手段。2002年4月10日生效的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》明确了“资助恐怖主义”的定义,并要求缔约国采取相应司法和金融监管措施打击资恐行为。联合国安全理事会通过第2462号决议,“要求所有国家履行国际法所规定的义务,起诉和惩处蓄意提供或筹集资金、金融资产或经济资源或提供金融服务、计划供恐怖主义组织或恐怖主义分子用于任何目的的行为。”[18]

与此同时联合国一直强调发展各国之间的反恐合作。美国作为联合国安理会常任理事国,参与了反恐怖融资活动相关议案的讨论与制定。正如安东尼·韦恩所述:“执行联合国安全理事会第1267号和第1373号决议规定的制裁,揭露和孤立恐怖组织及其支持者。对恐怖主义资助进行预防,调查和起诉恐怖主义资助者。提高收集和分析金融情报的能力,以了解和揭露其运作模式,最终摧毁恐怖主义(金融)网络。”[19]反恐怖融资情报机制的运行,离不开国与国之间的合作,但在联合国现有框架下以及以执行联合国相关决意为名义,将更加有利于相关外交活动的展开。

2.3.2美国与FAFT的合作

金融行动特别工作组(Financial Action Task Force,简称FATF)是美、英、法等西方七国于1989年成立的致力于打击洗钱犯罪、协调反洗钱国际行动的政府间国际组织。“9·11”事件后,FAFT的职责扩大到反恐怖融资领域,还相继制定、修订和更新《40+9项建议》《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准:FATF建议》等关于反洗钱与反恐怖融资(AML/CFT)的国际标准,受到联合国、国际组织以及超过全球180多个国家(地区)的认可,同时也为反洗钱与反恐怖融资等金融情报信息交换与共享领域提供了权威的国际标准[20]。目前,FATF已成为全球反洗钱和反恐怖融资领域的核心,包括37个成员国家或地区以及2个地区组织,成员国的数量在全世界200多个国家和地区中的占比虽不高却基本覆盖了全球主要的金融活动中心。

2018-2019年,美国马歇尔·比林格斯利担任FATF轮值主席。期间为防止将虚拟资产滥用于犯罪和恐怖活动,确保虚拟资产服务提供商受到反洗钱与反恐怖融资监管,FATF修订建议第15条并制定释义、发表声明和指南;还通过“不限成员名额”的授权修订,FATF进入了一个新阶段[21]。在面临洗钱与恐怖融资犯罪日益国际化、隐蔽化的新趋势下,美国作为FATF创始国之一,积极推动符合其自身利益框架的《FATF建议》和互评工作机制,进而号召全球更多国家和组织共同面对和治理洗钱、恐怖融资犯罪的新态势,秉承风险为本的原则加快完善反恐怖融资等金融情报机制,从而稳定其国家安全和以美元为基准的国际金融体系。

2.3.3美国与欧盟的合作

2001年以来,提高情报合作既是美国与欧盟合作的重点,同时也符合欧盟自身意愿:“欧盟把改善与美国的司法和情报合作·70·情报杂志第40卷作为首要任务。这种日益增长的美欧合作,同样符合(美国)“9·11”委员会的建议,即美国应该制定一个‘全面的联盟战略”来对抗伊斯兰恐怖主义,‘与可信赖的盟友交换恐怖主义信息“,并通过更好的国际合作来改善边境安全。”[15]美国则通过外交手段与欧盟加强联系,不仅与欧盟就资助恐怖主义问题定期对话,欧盟还通过了关于洗钱和监管现金运送人的立法,以及关于监督慈善机构的指导意见。

美国和欧盟一直是追踪和阻止资助恐怖主义的积极合作伙伴。双方达成了恐怖分子金融追踪计划,该协议允许美国当局获取全球银行间金融电信协会持有的金融数据。美国当局与欧洲各国政府分享了超过2000条来自快速数据的线索,美国和欧盟官员声称,其中许多线索有助于调查和制止欧洲的恐怖袭击。显然,这便是美欧之间反恐怖融资情报合作机制成功的实例。事实上,金融行动特别工作组(FAFT)从建立以及达成《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准:金融行动特别工作组建议》公约本身,作为创始国的美国便离不开西欧及其传统盟友国家的大力支持,构建反恐怖融资情报合作机制则是落实金融反恐政策的核心工作。

2.3.4美国与其他国家的合作

美国同样积极寻求与巴基斯坦、伊拉克、阿富汗、也门等国内存在恐怖组织活动的国家的合作。一方面,美国促使他国相关立法符合国际标准,诸如协助巴基斯坦起草反洗钱法案、与伊拉克合作修改现行的《反洗钱法》(第93号令),国际标准则是指《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准:金融行动特别工作组建议》(2019)[22]。反恐怖融资情报共享机制是该公约关于打击恐怖融资的核心内容,若巴基斯坦修订了契合该公约要求的《反洗钱法》就意味着巴基斯坦境内的银行需要履行相关金融反恐的职责,巴方相关情报部门则有义务向国际金融行动特别工作组报告,从而与美国等国家实现反恐怖融资情报信息的共享。另一方面,基于美国的军事政治经济实力,其还帮助阿富汗设立金融情报机构并帮助其全面运作,不惜通过对也门年度过亿的经济援助开展反恐怖融资合作。

通过梳理美国为反恐怖融资情报共享而开展的极为广泛的外交活动,表明美国已经为此进行了全球化的布局,从中应当看到美国对于联合国框架的运用,依靠盟国的力量进行发力以及试图通过外交手段联系特定国家达到反恐怖融资情报全球共享的努力。

3美国反恐怖融资情报机制的挑战与发展趋势

经济全球化并未给世界各国带来经济的普遍增长和世界和平,加之2020年新冠肺炎疫情对全球的冲击,世界格局风云变幻也为恐怖主义的发展提供了空间和土壤,恐怖融资手法不断翻新也为反恐怖融资情报工作带来新的挑战。

3.1反恐怖融资情报机制在国家安全战略中的地位不断上升

美国从小布什政府至今,反恐怖融资情报机制逐步完善,在国家安全战略的地位不断攀升。美国总统小布什指出金钱是恐怖活动的生命线,美国将以身作则,与全球一同切断与恐怖主义的任何金钱往来[23]。奥巴马政府结束了全球反恐战争并第一次聚力反恐怖融资,代表“巧实力”的金融反恐刑事政策手段更加被美国政府所器重。特朗普政府虽已将美国国家安全的首要关切回归于国家间竞争,但依旧坚守金融反恐战略。2018年公布的《国家反恐战略报告》还专门指出:“必须切断激进伊斯兰恐怖主义的力量来源,干扰恐怖组织在金融、物质方面获得支持、援助上的路径和链条……降低恐怖组织招募潜在人员的能力”[24]。面对ISIS的强势崛起,美国始终坚持层层升级的反恐怖融资打击行动而非大规模战争打击,最终ISIS的覆灭也肯定反恐金融战略的优势,反恐怖融资情报机制的运作已日趋成熟。

2021年新任美国拜登政府发布《临时国家安全战略方针》(Interim National Security Strategic Guidance)中表明,当前阶段正是美国发展的拐点,而美国国家安全战略中心已从全球反恐转向大国战略竞争[25];2021年1月,现年74岁的犹太裔经济学家、美联储前主席珍妮特·耶伦就任美国首位女财政部长,新一代拜登政府会延续还是改革特朗普政府在打击恐怖融资方面的战略,这一系列由政策到高层人员的变革都将为美国恐怖融资情报机制的发展带来新挑战。此外,拜登政府战略还多次提到了与中国的“战略竞争”,为更好地应对美国“长臂管辖”在反恐怖融资情报领域的霸权做法以及贸易战[26],我国应汲取美国反恐怖情报融资机制中有益经验,摒弃不好的做法,不断完善我国反恐怖融资情报机制和体系。

3.2美国反恐怖融资情报信息处理机制的发展趋势

随着万物互联时代的到来,AI、云计算、区块链技术应用已延伸到数字金融、智慧城市、智能制造等各个领域,科技竞争成为国际综合国力竞争的焦点,而网络恐怖主义也随之兴起。美国在具备全球领先的金融数据、情报通信等良好基础设施的条件下,坚持科技创新、不断探索反恐融资情报信息处理机制,才能应对更具隐密性和突发性的恐怖活动挑战。

3.2.1深化“大数据”的运用

反恐怖融资情报的形成是金融信息与反恐情报在收集与分析两个层面进行结合,从而成为发现和查找恐怖组织或其成员最高效的方式。美国反恐情报的收集已经形成了多渠道的严密架构,除了传统情报手段以及情报共享外,“大数据”的应用不可或缺:“广泛使用批量元数据收集作为反恐机构的策略,元数据通常被描述为关于数据的数据,与其他数据的关系构成了一些信息元数据。在一个常见的描述中,假设我今天在上午10:13发送一封电子邮件,无论电子邮件中包含什么内容,内容都是主要数据。但是,发送它的时间、发送给谁将是元数据,即这是有关电子邮件的数据,而不是电子邮件本身。元数据很有用,因为它很容易被机器读取,且具有揭示能力。用于反恐目的的信息和元数据的重要主要包括电话、电子邮件、Internet历史记录和金融交易流水四个方面。”[27]恐怖分子金融追踪计划所使用的来自于世界银行间金融电信协会(SWIFT)持有的金融数据便属于元数据,这就奠定了打击恐怖融资、消灭恐怖主义的坚实基础;这些“大数据”不仅包含着元数据,还有邮件内容乃至语音资料等主要数据。虽然这些数据的收集与分析是机械批量读取的,客观而言也具有惊人的高效率。然而“棱镜门”事件曝光了美国的有关侵犯了公民隐私的做法,这也是对包括反恐怖融资情报在内的情报数据收集中的一大挑战,而保障人权和尊重法治应是有效反恐措施实施的前提和目标。

3.2.2强化数据分析模式—恐怖分子资金网络的发现与绘制

面对着来自各个渠道、空前庞杂的海量信息该如何分析研判?除了“大数据”工具运用外,更要关注具体分析的模式。例如在恐怖分子金融追踪计划中,最为核心的内容便是恐怖分子资金网络的发现与绘制,即以情报掌握的恐怖分子为中心,以其金融往来为线索,串联出恐怖分子之间的金融代理人以及代理人的可疑涉恐关系人,进而实现通过资金网络刻画出恐怖分子的关系网。反恐怖融资情报机制是一个多职能机构、协作平台参与的复杂系统,首先,财政部反恐金融情报司相关机构及其职能设置的核心就是要便于金融信息与反恐情报的结合;其次,利用海量金融情报信息不断强化数据分析模式,更智能、更精准地刻画恐怖分子资金网络。

3.2.3加强对数字货币与区块链交易的监管

比特币等数字货币、区块链交易等新型金融工具被恐怖融资所利用的风险逐步增大。早在2019年,哈马斯仅用一个月时间便通过社交媒体募集至少5000美金的比特币捐款,经FinCEN分析发现其中与恐怖主义有关的汇款平均每笔不足600美元[16]。虽然数量不大,但在此类板块的监管上,由于区块链交易去中心化的特殊性,相关监管相对滞后。美国新任财政部长耶伦在2021年1月参议院美国财政部部长确认听证会上表示了对加密货币在恐怖融资和洗钱方面存在风险的担心。如果不能加强对新兴恐怖主义资金转移渠道严格有效的监管,数字货币很可能成为反恐战争的前沿,这也将成为反恐怖融资情报机制中的巨大漏洞。因此要加快完善反恐怖融资情报机制,数字货币与区块链交易必不能成为法外之地。

4结语

近年来,以情报为导向的美国反恐怖融资机制已成为其打击恐怖组织的“杀手锏”,特别是凭借金融基础设施和海量金融数据的“天时”与“地利”,美国借助科技革命为反恐怖融资情报注入新动力,弥补了传统人力情报的缺陷,也为应对新兴恐怖融资资产来源、转移渠道等方式的发展提供应对之策。随着全球恐怖主义活动泛滥,恐怖犯罪的国际化和跨国性愈加凸显,我国同样也遭受到较为严峻的恐怖主义和恐怖融资威胁。2019年金融行动特别工作组公布的《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》结果显示,我国反恐怖融资情报有效性为“不合规”(noncompliant),合规性为部分合规(partially compliant)[28],显示我国反恐怖融资情报体系较欠缺,加强系统性、全面性建设迫在眉睫。“他山之石,可以攻玉”,通过梳理和研究美国较为成熟的反恐怖融资情报机制的经验和面临的挑战与应对,结合中国国情,在总体国家安全观的指导下创造性地吸收该机制在法律规制、核心机制运行以及共享方面的经验,为解决“三股势力”流毒寻求最优方案提供备选工具。

文章来源：《情报杂志》第40卷第7期 2021年7月 

作者简介:

刘晓洁(ORCID:0000-0003-2247-8884),女,1988 年生,博士研究生,研究方向:国家安全与反恐怖;

毛欣娟(ORCID: 0000-0003- 4624-0969) ,女,1964 年生,教授,博士生导师,研究方向: 国家安全。

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