2021 年 7 月 27 日，美国众议院金融服务委员会国家安全、国际发展和货币政策小组委员会举行听证会，大西洋理事会的地理经济中心C. Boyden Gray 高级研究员和中心副主任朱莉娅·弗里德兰德（Julia Friedlander）就美国在中央银行数字货币发展方面的领导地位向众议院金融服务委员会作证。

以下是发言原文机器翻译：

我很荣幸代表大西洋理事会的地理经济中心作证。我的名字是 Julia Friedlander，我担任 C. Boyden Gray 高级研究员和中心副主任。我去年加入该中心，负责我们在经济治国方略方面的工作——在国家安全和外交政策中使用金融、经济和监管工具。我曾在联邦政府担任中央情报局的经济学家、财政部恐怖主义和金融情报办公室的高级顾问，最近在国家安全委员会工作了三年。这十年的联邦服务使我敏锐地意识到金融监管如何在国家安全中发挥关键作用，以及美国政府所有部门在基于企业家精神、法治和尊重的全球领导和标准制定方面的责任为了个人的权利。

在本证词中，我们概述了我们对该主题的研究，重点介绍了我们新的 CBDC 跟踪器数据库和交互式工具包及其主要发现。我们将讨论 CBDC 的全球扩张以及各国为何追求它们。从一开始就强调一点：这不是美国和欧洲对中国的问题；这是一个全球性问题。我们的数据库包含 81 个国家，是我们一年前确定的积极探索 CBDC 的国家数量的两倍多。这些国家占全球经济的 90% 以上。但在世界上历史上最具影响力的四家中央银行（美联储、欧洲中央银行、日本银行和英格兰银行）中，美国在数字货币方面的工作最落后。通过我们中心的工作，我们证明美国，作为世界领先的经济和金融力量，在塑造 CBDC 发展轨迹方面处于独特的地位。这种领导势在必行。如果没有通过二十国集团 (G20) 和金融行动特别工作组 (FATF) 等论坛的新标准和国际协调，全球金融体系可能面临互操作性问题。同样重要的是，美国可能会错失促进金融包容性、加强网络安全和保持美元主导地位的机会。

在本证词中，我们将讨论围绕 CBDC 的重要国家安全考虑因素，包括反洗钱 (AML) 法规的应用、对数据隐私和网络安全的影响，以及数字货币限制全球制裁实施的潜力。

值得注意的是，正如该委员会所明确指出的那样，CBDC 不仅是美联储或财政部的责任，而且由于这些问题会影响美国和全球经济，因此责任在于政府的各个部门。

我们将首先概述我们的新研究项目，即中央银行数字货币 (CBDC) 跟踪器。作为数月艰苦研究的产物，我们的数据库显示了 81 个国家和/或货币联盟在 CBDC 上取得的进展。为了进行这些评估，该团队对世界上每个中央银行进行了研究，以确保我们不会遗漏不活跃的国家。

全球概览— GeoEconomics Center 数据库

https://www.atlanticcouncil.org/cbdctracker/

我们的报告详细介绍了六个主要发现——在我的证词中，我将根据我们对个别技术和设计选择进行分类的方式分享其他发现。

首先，占全球经济 90% 以上的 81 个国家正在探索 CBDC。

这比我们一年前发布的原始报告中的 35 个国家有所增加。在我们对中央银行的研究和私人对话中，很明显 COVID-19 在刺激各国采取行动方面发挥了巨大作用。需要快速实施前所未有的财政和货币刺激措施，这导致通常谨慎的央行官员探索支付系统创新的新途径。随着 CBDC 成为许多国家的可行选择，探索开始了。 

这不是唯一的动机。加密货币和稳定币的兴起在很大程度上影响了我们与之交谈的中央银行家的思维过程。一些人担心会因为这些数字货币的出现而失去对本国货币主权的控制；其他人则将稳定币视为对现有金融体系的有力补充。但几乎在所有情况下，中央银行家都认识到他们不能忽视新形式数字货币的出现，并且在该系统中发挥核心作用而不是保持观察者至关重要。 

第二，中国正在领先。

2017 年，作为大力发展高科技行业的一部分，中国启动了一个名为“数字货币电子支付”（DC/EP）的项目。从那时起，中国官员表示数字货币将具有“可控的匿名性”，允许政府提供一定程度的隐私，同时还可以监管洗钱和其他非法活动。2020 年 4 月，中国在四个城市试点数字货币，允许商业银行进行现金与数字货币之间的转换、账户余额检查和支付等内部测试。2020年8月，试点范围扩大到28个主要城市。截至 2021 年 6 月，中国人民银行宣布已开通近 2100万个个人和 350 万个企业数字人民币钱包，总交易价值约为 53.9 亿美元。中国人民银行正在这些试点中测试“可编程性”，这意味着他们创造的钱如果不使用就会到期，或者只能在某些机构中使用。“可编程”货币具有重要的财政和货币影响。

中国人民银行也开始为数字货币用于跨境交易奠定基础。为在 2022 年实现广泛流通，中国人民银行和香港金融管理局于 2021 年 4 月开始对数字人民币的使用进行“技术测试”。此外，2021 年 2 月还单独宣布中国人民银行已从泰国加入央行、阿联酋和香港开展数字货币跨境批发（银行对银行）支付项目。上周，中国人民银行宣布将允许外国游客在 2022 年冬季奥运会之前使用数字人民币。我们基于研究和采访的理解是，外国人需要向中国人民银行和/或私人支付服务提供商提供护照信息，但不需要中国银行账户即可使用数字人民币。该消息尚未得到中国人民银行的证实。

第三，在四大最具影响力的中央银行（美联储、欧洲中央银行、日本银行和英格兰银行）中，美国最落后。本月早些时候，欧洲央行宣布打算在四年内开发数字欧元。正如我们稍后将在本证词中解释的那样，美国即将有机会迎头赶上。

第四，现已有五个国家全面推出数字货币。第一个是巴哈马沙元，它在金融创新以及 CBDC与商业银行系统互动的方式方面可以向其他国家传授很多知识。巴哈马中央银行行长约翰罗尔明确表示，打击非法金融和促进金融包容性是重中之重。因此，Sand Dollar 设计了一个分层钱包系统——这是许多 CBDC 试点项目所共有的——这在美国和其他发达经济体中很有用。

第五，包括瑞典和韩国在内的 14 个国家现在处于试点阶段，并准备可能全面启动。这意味着几乎所有 G20 国家都处于 CBDC 发展的某个阶段，正如我将解释的那样，这使得 G20 成为 CBDC 国际合作的有用论坛。试点国家和全面启动国家的教训是，各国创建 CBDC 的动机各不相同。一些国家希望将更多人带入金融体系。但在瑞典等更发达的经济体中，对私人数字货币主导地位的担忧使 CBDC 成为维护货币主权的重要工具。然而，CBDC 经常被描述为一种数据监控工具，仅仅是因为这是中国的动机之一。我们的研究表明，刺激中央银行开发这些工具的因素很少。相反，这是促进金融包容性和加强货币和财政政策的机会。中国对CBDC的使用不应为整个技术着色。

第六最后，我们的数据库不仅提供了个别国家的状况，还揭示了国家的设计和安全选择。我们的研究强调，如果没有监管标准和国际协调，金融体系可能会在不久的将来面临重大的货币互操作性问题。目前，各国过度关注本国的 CBDC 用例，因此正在根据最适合自己的标准选择个别技术系统和安全系统。如果系统建立在国家孤岛中，那么在数字货币交换或跨境交易中使用时可能会出现大量问题。这只能通过国际协调来解决，我们从其他中央银行那里听到了一个明确的信息：他们渴望美国在数字货币方面的领导地位。

国家安全影响

在金融和金融监管领域，先发制人在设置国际化经营环境方面具有明显优势。由于以美元为基础的商业、金融和债务市场的规模，美国自然成为国际标准制定的力量倍增器。随着各国设计其 CBDC 并定义与隐私和互操作性相关的关键特征，积极的美国领导将有助于在全球范围内制定CBDC 的国内使用及其最终国际化，并作为对希望部署不符合美国利益的标准的国家的制衡，如果现在不采取行动，美国将处于局外观望状态。

该证词涵盖三个主要的国家安全方面：非法金融、美元主导地位和网络安全。

非法融资和隐私

美国政府和私营部门历来是设计和实施反洗钱和反恐融资法规的全球领导者，特别是在9/11 之后，随着美国爱国者法案的通过和实施。我们的研究显示出令人鼓舞的迹象，即积极研究或测试 CBDC 的国家采用类似于传统银行业使用的了解您的客户 (KYC) 程序，并符合 FATF 定义的反洗钱标准。这需要一种基于风险的“分层钱包”方法。层级越高，KYC 要求越严格。例如，巴哈马实施了三层方法：第一层基本钱包不需要尽职调查，但仅限于持有五百美元，这种方法的动机是需要在遵守 KYC 规则与巴哈马努力提高金融包容性之间取得平衡。虽然这种分层方法在试点和启动国家似乎很受欢迎，但现在说这是一种趋势还为时过早。很明显，分级方法可以使中央银行实现其金融包容性目标，但需要谨慎。在尝试简化支付系统的同时，每个国家都为了自己而奔向终点线的竞赛可能会造成混乱局面：法规和运营平台的拼凑，即使是善意的 KYC 计划也可能基本上无效。

还有一些重要的定义问题。在一个国家认为合适的情况下，加强尽职调查可能会被视为另一个国家的数据隐私侵犯和非法国家主导的监视，至少会使跨境交易复杂化，但也会增加人身安全和工业间谍活动的风险。例如，中国将面部识别技术和其他人工智能技术用于 KYC 目的以及识别客户和加强访问会引发隐私和反情报问题，这将阻碍互操作性。美国及其最亲密的国际合作伙伴共同努力在支付系统中定义个人隐私和人权，将最大限度地减少模型的扩散风险，这些模型为了方便、增强监控能力或两者兼而有之。正如本证词后面所讨论的，波士顿联邦储备银行即将发布的技术白皮书可能会对这些问题做出重要的、全球相关的回应。

美元主导地位和制裁有效性面临的挑战

CBDC 的作用不断扩大，自然会引发人们对美元未来在国际交易结算和作为全球储备货币方面的作用的疑问。地缘政治因素和财政政策已经导致美元吸引力出现短期波动，冠状病毒经济危机就是例证。但由于美元在国际交易中使用的实际优势以及美国经济作为投资避风港的根本吸引力，美元仍保持其地位。尽管对手齐心协力试图推翻美元，但这些因素使其主导地位具有弹性。在中短期内，我们认为 CBDC 对美元构成的挑战有限。机构和市场深度是美元的优势，是像数字人民币这样的 CBDC 无法克服的。在这个发展阶段，大多数 CBDC 计划只关注国内用例，而不是国际交易。

但是，从中长期来看，如果 CBDC 确实在交易速度和成本方面表现出卓越的有效性，那么它们可能会在缺乏美国领导地位的情况下开始削弱美元的地位。如果各国能够大规模建立批发跨境 CBDC 机制，这些支付系统可能会开始取代 SWIFT 和其他消息传递系统，成为首选的银行间转账系统。这可能会减少以美元计价的国际贸易和资本流动的份额。涉及美国的全球贸易份额不断缩小可能会加剧这种情况。因此，使用 CBDC 作为支付技术可能会导致美元在国际交易中的普遍性出现裂痕。

与此相关的是，正是这种美元主导地位的交易方面，使美国能够监管全球金融并在全球范围内实施强有力的制裁。乍一看，受到美国制裁压力的国家表面上可以建立完全避开美国金融体系的连贯系统。但这一论点并未考虑非法金融行为者目前利用监管不力的司法管辖区、复杂的法律结构和中介机构来逃避制裁、政府侦查或金融监管的无数机会。俄罗斯系统性地逃避西方对叙利亚的制裁或中国逃避联合国对朝鲜的措施已经以惊人的效率发生，超出了执法范围。对于那些为了避免被发现而明确操作的人，与当局通常对复杂的基于贸易的洗钱计划相比，CBDC 的任何设计选择都会为监管机构和执法部门提供更大的监督。此外，非法行为者代表专制政府逃避美国制裁的努力并不排除该行为者出于不同原因同时努力逃避同一政府的强硬手段。

网络安全

数字美元将成为恶意行为者（包括民族国家和与有组织犯罪有关的黑客）进行网络攻击的一个有吸引力的目标，以获取敏感数据和资金并破坏全球金融体系的稳定。这些不是避免 CBDC 的理由，而是其设计需要克服的挑战和美国领导地位的机会。如果美国决定在制定标准后稍后加入该系统，我们可能会被迫接受较低的网络安全标准，以实现与其他 CBDC 的互操作性。这是一个特殊的时刻，美国可以帮助确定可能制定数十年道路规则的标准。

我们的研究表明，各国目前在 CBDC 的安全选择上存在分歧。包括韩国在内的 15 家公司选择了一种经过许可的分布式账本技术 (DLT)，它使受信任的合作伙伴能够验证交易。其他七个国家，如中国，选择了完全集中的传统系统。另有 10 个国家正在使用这两种方法，而 51 个国家尚未确定。依赖于传统 CBDC 数据库的 CBDC，它们共享传统中央银行数据库的许多技术特征，以及基于 DLT 的系统都容易受到大规模攻击。然而，2016 年孟加拉银行的黑客攻击和随之而来的 Fedwire 交易证明当前的系统也存在漏洞。不同的是，虽然今天对美联储的黑客攻击会引发大规模警报，但不会带来改变美元价值的风险。这在理论上可以通过 CBDC 实现。关键是所有电子支付系统都容易受到网络攻击，但 CBDC 带来了新的风险。我们应该将所有政府支付系统视为关键基础设施，从 CBDC 的初始阶段开始，智能设计选择就可以确保我们数字经济背后的管道是安全的。

在隐私方面，最大的网络安全风险涉及复杂的网络攻击，这些攻击可能渗透美联储的大型数据库或 CBDC 系统中的中介机构，例如银行和支付服务提供商，并为黑客提供大量个人数据。

根据特定的设计选择，CBDC 可以负责防止最终用户遭受网络攻击，以保护他们的私钥，从而使他们能够访问其 CBDC 资产。许多最终用户可能会使用私人数字钱包，这与在 iPhone 或 Android 设备上存储信用卡的应用程序不同，用于他们的私钥和数字美元资产。现有数字货币的证据表明，最终用户很容易丢失或忘记他们的私钥。此外，黑客擅长利用数字钱包和账户的设计弱点来窃取密码、私钥和实际资金。被盗的密码和密钥通常会导致欺诈交易。因此，在考虑 CBDC 系统的风险概况和设计时，为所有参与者制定责任规则非常重要。根据特定的 CBDC 结构，账户提供商（例如银行）或接收付款的客户有责任验证交易。政策制定者和监管机构在设计 CBDC 系统时必须牢记这些激励结构。目前，我们发现各国对 CBDC 应用与传统支付系统相同的标准，监管机构沿平行轨道执行。但是，如果创建数字美元或何时创建与美元挂钩的稳定币得到更广泛的使用，监管机构之间会发生什么情况存在混淆。这就是为什么现在是美国在数字货币方面处于领先地位的时刻。

国际领导力

尽管全球 CBDC 取得了快速进展，但美联储仍谨慎地着手创建数字货币。杰罗姆·鲍威尔主席多次强调，作为世界储备货币的发行者，做对比做第一更重要。当然，这是解决复杂问题的谨慎方法。然而，风险在于，等待太久，美联储将允许一个支离破碎的数字货币生态系统以不保护隐私和安全的方式发展，并随着时间的推移损害美国的利益。

这怎么会发生？随着时间的推移，各国可能会开发新的跨境系统来即时结算交易。美元将被视为技术落后者，为货币竞争对手打开了大门。这不仅仅是理论上的威胁。在我们在大西洋理事会召开的非公开会议上，我们从其他国家那里听到他们渴望在这个问题上听取美国的意见，如果没有美国的指导，他们可能会从中国的设计模型中寻找关于如何建造的想法一个CBDC。

美国最好从有实力的位置进行创新。这并不一定意味着发行数字美元——尽管这可能是一个适当的行动方案。相反，美国可以促进国际层面的协调，并确保各国创造既不受攻击又可以保护公民数据的数字货币。

目前，有许多监管机构声称对 CBDC 的开发有一定的管辖权。七国集团（G7）有数字货币工作组，国际清算银行（BIS）召集大型央行分享最佳实践，FATF发布稳定币指南，国际货币基金组织和世界银行召集关于这个问题的特设工作组。到目前为止，这些团体在标准制定方面取得了一些进展，但美国一直无法提出一套具体的解决方案。

值得庆幸的是，这可能会在不久的将来发生变化。9 月，波士顿联邦储备银行将与麻省理工学院合作，发布一份关于数字美元可能设计的白皮书。这是一项非常重要的技术工作，将使公众可以使用开源代码。这意味着波士顿联邦储备银行可能会为各国以安全可靠的方式构建和扩展 CBDC 提供技术路线图。

假设它提供了这样的路线图，美国应该将这份白皮书作为今年 10 月在罗马举行的 G20 领导人峰会之前谈判的关键部分。G20 包括中国、沙特阿拉伯和俄罗斯等快速数字货币推动者，为未来的国际协调提供了最佳论坛。正如我们的研究所示，只有两个 G20 国家——阿根廷和墨西哥——尚未开始考虑 CBDC。三个国家处于试点阶段，八个国家处于研究阶段，七个国家处于发展阶段。如果美国能够向这些国家展示自己的模式，这些国家在大流行之前占全球国内生产总值的 70% 以上，并鼓励就基本标准达成一致，这将是一个更加有凝聚力和无缝的数字货币兑换系统的垫脚石在未来几年。

超越中央银行

需要注意的是，央行数字货币不仅与央行有关。每个成功试点 CBDC 的国家都与其财政部协调进行了试点。这是因为，如上所述，监管问题——尤其是与非法资金流动有关的问题——对于 CBDC 的部署与技术设计同样重要。

私营部门的作用同样重要。狭隘地认为 CBDC 只是一个政府问题是错误的，事实上，正如我们的研究表明的那样，比特币等加密货币和[Facebook 发起的] Diem 等稳定币的出现都激励了世界各地的政府追求CBDC。美国需要向各国保证，以美元为基础的稳定币将受到适当的监管，并将得到负责任的储备资产的支持。财政部长珍妮特耶伦上周召集稳定币总统工作组是朝着正确方向迈出的一步。

目前，许多发展中经济体都担心“数字美元化”，即私人与美元挂钩的稳定币开始主导经济。这是一个老问题的新形式，但需要得到保证，以便各国不要寻找美元替代品。

随着财政部为稳定币制定监管体系，美国可以勾勒出公私合作的成功模式。金融科技产品的可扩展性使得国际协调对于鼓励创新和降低风险至关重要。正如我们的数据库所示，有多种分配数字美元的方式，一种潜在的方法是中央银行以某种许可安排与现有的稳定币供应商合作。稳定币已经被美国和世界各地的数百万人使用，可以与 CBDC 合作并帮助鼓励更多私营部门在该领域进行创新。美国应该成为这种做法的主要代言人。

关键是美国不应该在这次对话中让出竞争环境。没有时间等待完全参与。在没有美国领导的情况下，真空不仅会被中国填补，还会有一系列好的和坏的想法，其中一些符合美国的利益，有些则不符合。但是，无论美元的拉力有多大，世界都不会等待美国。

国会行动

国会可以以非常具体的方式帮助这一进程——通过授权立法。

目前众议院和参议院有多种法案鼓励或明确授权使用数字美元。美联储主席鲍威尔明确表示，他不相信美联储法案中的当前语言允许他创建数字美元，并且他不会“创造性地解释”该语言来这样做。那么，这是美联储主席向国会发出的行动呼吁。如果国会认为数字美元有用，则应通过立法授权试点计划——确保财政部在监督和协调过程中发挥关键作用——或修改《联邦储备法》。正如我们的研究表明的那样，在有试点项目的民主国家，立法机关一直是这一过程的关键参与者。

此类立法将在世界范围内产生积极的连锁反应。这将发出一个信号，表明美国对央行数字货币是认真的，因此其他国家在部署可能与美国不断发展的政策不兼容的 CBDC 之前，应与美国政府密切协调。这将使目前正在探索与中国进行跨境测试的国家暂停，因为担心与数字人民币的合作会排除与数字美元的合作。美国无需在全国范围内推出大规模的 CBDC 即可产生这种积极影响。我们只需要表明我们对这个问题的严肃态度，从而开始新的对话——一个专注于安全和隐私，并以保护美国利益和全球金融体系稳定的承诺为基础的对话。

“随着各国设计其 CBDC 并定义与隐私和互操作性相关的关键特征，积极的美国领导将有助于在全球范围内制定 CBDC 的国内使用及其最终国际化，并作为对希望部署不为美国服务的标准的国家的制衡兴趣。如果现在不采取行动，美国将处于局外观望状态。”

结论

十八个月前，当地球经济中心开始我们在这一领域的研究时，就各国是否会追求 CBDC 进行了真正的辩论。然而，在大流行期间，数十个国家出于各种原因得出结论认为 CBDC 符合其国家利益。这让美国处于一个复杂的境地。作为世界储备货币的发行者，美联储谨慎对待CBDC 的想法是可以理解的。出于上述原因，启动 CBDC 并非没有风险。但对于世界上最大的经济体、全球金融领导者以及将美元提升到目前地位的布雷顿森林体系的创造者来说，更大的风险是无所作为。

美国可以而且应该在开发安全可靠的中央银行数字货币方面引领世界。感谢您有机会出席本小组委员会，并感谢您关注这一重要问题。

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