自冷战结束以来，情报的作用发生了根本性的转变。情报不再是少数高层决策者的职权范围。现在这是每个人的事。在冲突地区，情报在越来越低的指挥级别被收集、分析和使用。在平静的家庭生活中，当地执法人员甚至普通公民都成为情报的生产者和消费者。公众希望他们的安全和情报机构在国内外更加积极主动和协作，以面对安全威胁。与此同时，他们希望政府维护他们的公民自由。

本文探讨了这些转变的原因和性质。这种方法更具主题性而不是时间顺序。情报不是在真空中运作的。它是由它必须面对的威胁的性质和它运作的环境所塑造的。苏维埃帝国的崩溃导致了新国家的激增，并留下了其他国家很快就能填补的权力差距。非国家行为者构成了新的威胁。它还消除了全球资本主义的最大障碍。随着大国冲突成为遥远的记忆，经济间谍活动增加，黑社会犯罪分子因全球经济放松管制而以让人吃惊的速度增长，情报机构越来越多地转向新兴的商业部门寻求帮助。

苏联解体

1989 年柏林墙倒塌后，东德秘密警察“斯塔西”垮台。中央情报局设法获得了斯塔西的外国文件副本，这表明 1988 年至 1989 年间，几乎所有中央情报局在东德的特工都被斯塔西控制。这些文件被用来以叛国罪起诉美国人和西德公民。出于加入北约和欧盟的动机，其他东欧国家的服务迅速清除了与严重腐败、有组织犯罪或以前侵犯人权行为有关联的特工队伍。1994 年种族隔离制度崩溃时，南非很快就发生了类似的向民主负责的情报过渡。近二十年后，随着阿拉伯之春的民众起义，中东的专制安全部门将崩溃。

与共产党和苏联本身一样，克格勃成为 1991 年推翻米哈伊尔·戈尔巴乔夫的政变失败的主要受害者。几乎所有领导层都受到牵连。克格勃被分成五个部门，但与东德相比，打开克格勃档案的努力有限。尽管数千名前克格勃专业人员在1990年代离开了这些部门，但一些最有效的俄罗斯资产仍然存在。1995 年，中央情报局发现奥尔德里奇·艾姆斯已经为俄罗斯人从事间谍活动长达10 年之久。几年后，联邦调查局特工罗伯特·汉森 (Robert Hanssen) 被捕，他为俄罗斯人进行了20年的间谍活动。到21世纪的第一个十年，俄罗斯对美国的间谍活动又回到了“冷战水平”，FSB正在展示其前任的无情。这种复兴反映了普京总统的优先事项，这位前克格勃官员于1999年接替叶利钦，并将被称为“西洛维基”的前克格勃成员带入政府和工业界。

冷战后西方情报机构规模缩小。荷兰外国情报机构在短时间内实际上被废除，一些人建议不再需要德国联邦国防军 (BND)。但冷静的头脑占了上风。总体而言，人力情报受到的打击最大。到1990年代末，美国实施了约 30% 的和平红利，中央情报局的预算削减了 23%。安全部门改革和裁员的一个重要结果是提供安全和情报服务的私营公司的兴起。它们在脆弱的政权无法再依靠超级大国的支持的发展中国家找到了市场，而在发达国家，1990年代的招聘冻结、全球经济的扩张以及 9/11 之后的节奏加快，这些都为使他们成为情报界的主要参与者。

新威胁的出现

冷战期间，西方机构的核心情报任务是监视苏联的战略和军事态势。当苏联帝国崩溃时，这项任务的优先级要低得多。经济成为新的战场。但不久之后，新的安全挑战出现了。伊拉克入侵科威特，巴尔干半岛、非洲之角和阿富汗爆发“低强度冲突”。冷战结束后对系统的重新排序改变了成本效益计算，并导致世界许多地区的权力争夺加剧，需要大幅增加联合国维和行动的数量。

与此同时，犯罪分子利用放松管制和全球化。在俄罗斯，未能为企业提供监管框架鼓励有组织的犯罪成为政府的替代品。随着全球治理薄弱地区数量的增加，犯罪活动遍及全球。自由经济改革的传播、即时通讯形式的出现和移民社区的增长是主要驱动力。据估计，贩运假冒商品、麻醉品、武器和人类的市场增长高达世界 GDP 的 20%。

尽管随着共产主义的垮台，左翼恐怖主义逐渐消退，但1990年代，在孟买、加尔各答、纽约、霍巴、内罗毕和达累斯萨拉姆等地，世界各地的恐怖袭击频率增加。虽然这些事件引起了越来越多的关注，但正是1995年在东京发生的沙林毒气袭击事件，特别是 2001年9月11日在美国使用燃料喷射式飞机作为导弹，揭示了后冷战世界。恐怖分子“希望很多人观看”但“不想死很多人”的传统观点不再成立。强大的非国家行为者现在能够在没有国家指导的情况下在全球范围内造成严重破坏并对国际安全构成一级威胁。

大规模杀伤性武器落入恐怖组织手中的可能性现在困扰着西方大国的安全机构。全球化使各国更容易建立准政府组织和幌子公司来买卖两用核技术。在荷兰工作时窃取了核机密，A.Q.汗成功地在巴基斯坦制造了原子弹，并将他的采购网络重新定位为世界上第一家核超市。为了增加后 9/11 的焦虑，2001年 10 月的炭疽袭击加剧了对大规模生物袭击的恐惧。

冷战后的安全环境与“历史终结”论的倡导者所预测的“永久和平”相去甚远。罗伯特·卡普兰 (Robert Kaplan) 在他对“即将到来的无政府状态”的愿景中阐述的威斯特伐利亚国家的长期衰落正在创造一个权力分散和中世纪权力结构正在出现的新时代。克林顿 (Clinton) 的 DCI 詹姆斯·伍尔西 (James Woolsey) 警告说“蛇的花园已经取代了一条龙”，他很好地抓住了新威胁的性质。

情报机构的调整

新的威胁迫使情报机构做出调整。与冷战时期的大型、移动缓慢、边界清晰、可观察的目标相比，新目标小、灵活、无定形和隐蔽。在冷战中，敌人很容易被发现和观察到，但很难消灭。现在正好相反。新敌人一旦发现就相对容易消灭。找到并观察它们是问题所在。默默无闻是他们最大的资产。它们表现出小的“特征”、低的“信噪比”和缺乏有效预警情报所需的独特性的指标。

在冷战期间，大多数情报消费者都处于国家安全决策的顶点。现在，消费者数量激增，包括州和地方官员、基础设施管理者，甚至个人。机场安全官员或公共卫生医生现在可能比美国总统更迫切地“需要了解”威胁，因为他或她可能处于更直接的位置来阻止它。同样，常规战争中的情报通常由上级情报部门收集并传递给下属单位以促进行动。现在西方军队正在打击叛乱，排和连都在收集情报并根据情报采取行动。情报流变得更加自下而上而不是自上而下。

这些变化的现实需要一种新的信息方法。半个世纪以来，情报机构开发了一个迷宫般的分类和隔间，以尽量减少苏联间谍活动的威胁。但是这个系统现在阻止了在不考虑边界的情况下解决新的分散敌人所需的信息共享。情报机构现在必须在传统的排斥需求与形成横向知识网络的新需求之间取得平衡。新目标的时间敏感性和分散性要求收藏家、分析师和消费者之间进行持续、递归的对话，而不是线性解决问题的方法。

世界各地的情报机构以不同的速度适应这些非国家威胁。中东不受约束的政权迅速镇压。例如，埃及的穆哈巴拉特在 1990 年代初期解散了大部分圣战恐怖组织。中东安全机构的镇压行为会将伊斯兰极端分子驱赶到国外，使他们将注意力从“近敌”转移到“远敌”。

对于自由民主国家来说，这场斗争将是漫长而持久的。小型、高度保密的英国和阿尔斯特情报机构了解到，除了一些例外，以有限和合法的方式对爱尔兰临时共和军 (PIRA) 使用武力。他们还了解到机构间合作的重要性，因此到 1994 年，英国军情五处、特别部门和地区警察部队在每 4 次未遂恐怖袭击中挫败了 3 次。在接下来的十年中，英国在面对伊斯兰激进分子日益增长的威胁时，这种经历将大有裨益。

根据艾米泽加特的说法，庞大的美国情报界“设计上有缺陷”，是适应最慢的。在1990年代，情报界拒绝了几个委员会关于改进其信息实践的建议。9/11 之后，国会通过了有助于拆除执法部门与外国平民情报之间的“墙”的立法。虽然对独立的国内情报机构的前景保持“过敏”，但国会确实接受了联邦调查局的承诺，将自己转变为“可以防止恐怖主义行为的机构，而不是将其作为犯罪来应对”。它通过在 2002 年创建新的国土安全部和在 2004 年设立国家情报总监的新职位来回应“修复机器”的长期冲动。

美国军事情报部门的适应速度更快。联合情报的概念已经牢固确立，因此国防部（DOD）与国家机构合作，组建1990年代的国家情报支持小组和新世纪的联合情报行动中心，并不是一个巨大的飞跃。为了起诉转瞬即逝的目标，情报和空中行动变得越来越协调，特种部队将“发现、修复、完成、利用、分析”（F3EA）的过程磨练成一门科学。

美国准军事力量在9/11事件后开始发挥作用，这与他们在20世纪90年代站稳脚跟的斗争形成了鲜明对比。2001年冬天，中情局秘密小组与特种部队和土著部队合作，在几周内推翻了塔利班。到2004年，美国特种作战司令部(USSOCOM)已成为“全球反恐行动”的主要指挥部。2011年5月，在数千次突袭之后，奥萨马·本·拉登(Osama Bin Laden)被击毙，这表明，自1980年营救德黑兰大使馆美国人质的任务失败以来，五角大楼的秘密能力已经取得了长足的进步。

新的F3EA循环的“利用”是启动后续操作和创造螺旋式成功的关键。在后9/11反叛乱行动中进行的一些突袭行动从“网站开发”中获取了一批情报宝库。但大部分情报来自在押人员。与冷战时期叛逃者自愿透露最有用的情报形成鲜明对比的是，现在的挑战是从不愿说话的囚犯那里及时获取情报，关塔那摩湾大规模拘留事件的曝光，阿布格莱布监狱的“严酷审讯”，“非常引渡”的做法，以及中央情报局秘密监狱的存在，在世界各地引发了巨大的反美情绪。它还在美国国内引发了相当大的反省和辩论，因为欧洲在很大程度上是沮丧地袖手旁观。

F3EA循环中的“寻找”也部分依赖于人力情报。但是，牛津或耶鲁大学招募的间谍在追踪恐怖分子方面用处不大，他们被教导经常在大使馆的鸡尾酒会上巡回演出。冷战时期的封闭系统需要几名高层特工，与之形成鲜明对比的是，现在的重点是过多的访问特工，他们可能会带领该机构进入秘密的恐怖组织。安全机构建立了庞大的线人网络，以抢占先发制人的恐怖主义威胁。在9/11之后的10年里，除了少数例外，美国联邦调查局(FBI)通过线人和诱捕行动挫败了美国国内备受瞩目的恐怖阴谋。一个关键因素是通过联合反恐工作队与州和地方执法部门合作。

在国外则是另一回事。后冷战时期情报最显著的特征之一是对外情报联络的爆炸性增长，特别是与国内安全部门的联络。为了先发制人，阻止在巴基斯坦偏远营地或汉堡公寓中酝酿的恐怖阴谋，事实证明，外国的国内服务是非常宝贵的。他们了解自己的国家，他们的权力超过了联邦调查局所能做的任何事情。到2005年，中央情报局向国会报告说，“自9·11事件以来，几乎每一起在伊拉克境外抓获或杀害恐怖嫌疑人的事件都是如此。2001年11月11日发生的袭击事件--总共3000多起--是外国情报机构与中情局合作的结果。“就像洗钱者和会计师在20世纪90年代初导致卡利卡特尔(Cali Cartel)的头目上台一样，911事件后，精神顾问和信使带领情报机构找到了基地组织(Al-Qaeda)的高级领导人。事实证明，招募有意识形态动机的内部人士的尝试不那么成功，风险也很高。

情报联络在多边维和特遣队和摧毁跨国扩散网络方面也变得重要。1998年，英美情报部门的合作披露了A.Q.Khan协助利比亚制造核武器的计划。中央情报局随后招募了可汗网络内的线人，这些线人在2003年向他们通风报信，将离心机部件运往利比亚。去年10月，意大利拦截了德国拥有的(BBC China)，提供了足够的证据，既说服卡扎菲放弃他的大规模杀伤性武器计划，也说服穆沙拉夫总统在一系列史无前例的情报主导的谈判中关闭可汗网络。

然而，情报联络也有其风险。在臭名昭著的2002年，对伊拉克大规模杀伤性武器计划的夸大判断被用来证明入侵伊拉克是正当的，这在一定程度上是基于来自外国机构的情报，事实证明这些情报是捏造的。其中包括代号为“Curveball”的伊拉克化学工程师的证词，他向他的德国上司灌输虚假信息，以及意大利情报机构传递的一份伪造文件，该文件声称显示伊拉克在尼日尔购买了“黄饼”（核反应燃料重铀酸铵或重铀酸钠的俗称) 。美国情报界对这些失败的回应是要求在所有未来的分析产品中包含有关来源可靠性的信息。

教师读物

会议：威尔士大学在过去十年组织的一系列会议有助于解释情报性质的变化。见《情报与国家安全》特别版，2004年夏季19：2；2006年10月21：5；2009年2月24：1。2002年，荷兰情报研究协会在海牙组织了一次会议，出版了Ben de Jon、Wies Platje和Robert David Steele的合集，《维和情报：未来的新兴概念》(弗吉尼亚州奥克顿：OSS国际出版社，2003年)。2003年，中情局和兰德联合举办了一系列研讨会，并发表了《理解跨国威胁的意义》(肯特中心临时论文，3：1,2004)。这篇论文的作者之一格雷戈里·特雷弗顿(Gregory Treverton)将这些发现作为他出色的恐怖时代情报(New York，Cambridge University Press，2009)的基础。

中情局历史：约翰·戴蒙德的《中央情报局与失败文化：从冷战结束到入侵伊拉克的美国情报》(加州帕洛阿尔托：斯坦福大学出版社，2008)是对情报和政策相互作用的综合研究。约翰·普拉多斯(John Prados)的《民主的安全：中情局的秘密战争》(Chicago：Ivan R.Dee，2006)详细描述了中情局的秘密行动。加勒特·M·格拉夫(Garrett M.Graff)的《威胁矩阵：全球恐怖时代的联邦调查局的战争》(The Threat Matrix：The War at War in the Age of Global Terror，纽约：Little Brown and Company，2011)记录了9/11事件以来联邦调查局的变革。历史学家克里斯托弗·安德鲁(Christopher Andrew)的《保卫王国：军情五处授权历史》(The Defense of the Realm：The Authorated History of MI5，伦敦：企鹅图书，2009)讲述了英国国内情报的演变。

情报和恐怖：参见9/11委员会开创性的报告(纽约：Barnes&Noble，2006年)；由Eric Schmitt&Thom Shanker所著的华盛顿内幕报道，《反恐：美国打击基地组织的秘密行动的秘密故事》(纽约：Times Books，2011年)；赛斯·G·琼斯(Seth G.Jones)的全面实地编年史，《暗中追捕：自9/11以来追捕基地组织》(New York：W.W.Norton，2012)。

作者简介：

斯蒂芬·H·坎贝尔(Stephen H.Campbell)是塔夫茨大学弗莱彻学院(Fletcher School)国际安全研究项目的副研究员，专门研究情报和非国家武装组织。他的职业生涯包括信息技术行业的分析师、顾问、教育家和营销战略家。坎贝尔先生获得了理科学士学位。荣获格拉斯哥大学物理学一等奖和塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院法律与外交硕士学位。可以通过[email protected]联系到他。

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