《情报研究指南》的目的之一是“为以教授情报为重要组成部分的各种专业教师提供建议”。作为国家情报大学教师,我可以证明,许多课程是教在情报本身,较少涉及国土安全,后者通常是通过国土安全部(DHS)、联邦调查局(FBI)和美国海岸警卫队教官轮换实现。然而，有时来自所有武装部队和情报界大多数文职机构的学生认为这些学科是独立的和不同的。一个是外向型的，主要关注我们过去谨慎定义的“外国情报”，另一个是内向型的，主要关注“国内情报”。

2001年9月11日的多起恐怖袭击促使人们重新审视国内外情报收集之间的界限，因为我们已经痛苦地意识到，威胁无处不在。根据2002年的《国土安全法案》成立了国土安全部，并于2003年3月1日正式成立，它将22个不同部门和机构的资产以及以前执行相关但职责独立的8.5万多名人员合并在一起。2001年的美国爱国者法案也改变了情报和国土安全，同样2004年情报改革和防范恐怖主义法,在某种程度上规定的建立国家情报总监办公室(ODNI),并呼吁建立一个国家情报大学。自那以后，影响美国国家安全机构发展的还有其他关键文件，包括《9/11委员会报告》和《大规模杀伤性武器委员会报告》。

几年前，当国家情报大学（NIU）还在以它以前的名字——联合军事情报学院(Joint Military Intelligence College，简称JMIC)运作时，我被要求写一篇关于国土安全与情报之间关系的文章。其结果是“国土安全与情报:在开放的社会中油可以与水混合吗？”在那篇文章中，我论述了在发展国土安全部和完善国土安全概念的过程中，最具争议的一个方面是情报部门在收集有关恐怖主义威胁的信息并为关键决策者分析这些信息方面的作用。我探讨了国土安全面临的情报挑战，包括融合不同文化的问题——执法与情报;平民对军队;联邦政府的努力与州、地方和部落层面的努力相比较;对国内的关注和对国外的关注。美国普通公民的隐私权与整个国家的国家安全要务之间的传统权衡正在发挥作用，这是一项微妙的平衡行动，让美国人民付出了耐心和敏感的代价，美国境内发生重大袭击的时间越长，一些人似乎就越愤怒。美国陆军一等兵布拉德利·曼宁(Bradley Manning)、“维基解密”(WikiLeaks)和爱德华·斯诺登(Edward Snowden)等人披露的国内和外交间谍活动引发的巨大反响，如今仍占据着我们报纸的头条。

“国土安全”在美国词汇中是一个相对较新的词汇。我们一直处理执法、反间谍和内部安全（加上一个美国人在听到时倾向于退缩，但许多其他国家的公民经常练习的术语——反颠覆）。我们倾向于那些更加开放的外国情报。传统上，联邦调查局在国内负责反间谍(CI)，而中央情报局(CIA)的CI职责范围在海外,现在仍然是这样,尽管联邦调查局法律上高度维护海外美国大使馆,尤其是大量的我们的国家的公民。在1960年代末1970年代初，军队,尤其是美国军队,陷入了很大的麻烦,，当时他们被各个总统政府拉来收集国内行为者的信息，特别是那些被评估为与共产主义和/或对我们的国家安全构成威胁。

美国目前使用的多数情报监督机制都是在上世纪70年代形成的，当时美国加强了对此类滥用行为的控制。我们现在在国会有参议院情报特别委员会(SSCI)和众议院常设情报特别委员会(HPSCI)，他们监督行政部门各个部门的情报活动，而这些部门以前往往只从总统和国家安全委员会获得指导。911之后，白宫国土安全委员会和国会两院的国土安全委员会相继成立。不用说，后者的一些职责与情报特别委员会的职责重叠。此外，国土安全部可能比行政部门的任何实体受到更多的监督。我见过一些令人难以置信的图表，上面显示了有多少不同的委员会和小组委员会例行公事地监督着庞大而复杂的国土安全部的一个或另一个职能部门。使问题更加复杂的是，国防部(DOD)行使一项被称为“国土防御”的职能。一位负责国土国防和美国安全事务的助理部长负责监督这一职能，当然，这位高级官员还与负责国土安全和情报工作的各个机构密切合作。

大约在国土安全/国土防卫应急计划正在制度和法律上制定的时候，一篇关于这个问题的优秀文章发表在国防大学的主要出版物《联合部队季刊》上。以下是一篇题为《国防部在国土安全中的角色》的文章的节选:

到目前为止，国防部长已经明确地将国防部的参与称为国土防御而不是国土安全——这意味着不仅仅是语义上的区别。防御意味着威慑和/或反应，而安全则更全面;防御是安全的一部分，但不是唯一的一部分。这种区别避免了五角大楼卷入一个定义不清的任务，即作为联邦、州和地方警察和第一反应机构的总指挥机构。或者在某些情况下宪法不准备，不愿意允许国防部发挥这一作用。然而，由于必须应对大规模杀伤性武器袭击后果的机构现在需要资源，而不是在另一次恐怖袭击后，国防部的任务必须从仅仅保卫国土扩大到支持国土安全，尤其是考虑到未来的袭击可能造成比9/11更大的伤亡。

五角大楼的另一个部门也与情报机构联系密切，由负责特别行动和低强度冲突的助理部长(ASD SO/LIC)控制。

国土安全部现在通过其情报与分析办公室(I&A)成为16个机构情报界（IC）的正式成员。有趣的是，当这个部门刚成立的时候，这个实体被称为信息分析和基础设施保护理事会。然而，成长的烦恼和对其任务范围的一些困惑很快导致了情报和基础设施保护职能的分离。由于该部门努力在IC中找到合适的位置，并明确定义了角色和任务，I&A主管的更替也相当迅速。该部门仍面临关键人员快速更替和高层次人才招募缓慢的问题，即便找到了人才，也往往需要数月时间才能通过美国参议院的确认程序。在我国境内的恐怖主义威胁显而易见的时代，保护重要的基础设施至关重要。有些人不会将其定义为情报任务本身，但不能否认它至少与情报密切相关。例如，一些研究这些学科的学术机构——它们的名字中没有插入“情报”这个词——包括乔治华盛顿大学国土安全政策研究所、海军国土国防和安全研究生院中心、乔治梅森大学(GMU)法律学院基础设施保护和国土安全中心，美国军事学院(USMA)社会科学院打击恐怖主义中心。GMU中心制作了一份优秀的CIP月度报告，USMA中心制作了一份CTC哨兵月度报告，这两份报告都受到了寻找现有教材的教师的高度赞扬。

CIP报告以数字形式每月出版，可在http://cip.gmu.edu查阅。每一期都由中心主任介绍，他是一名退休的美国陆军中将，笔者在担任陆军参谋总长、后来担任陆军负责国际事务的副部长时认识他。“报告”每个月的主题都不同。例如，在2014年7月，它是《州和部落》;2014年8月《水利与水利基础设施》;2014年9月《风险与风险管理》;2014年10月，《网络安全》。正如该负责人在最新一期的封面介绍中指出的，合作关系在国土安全领域至关重要——例如，GMU、IBM公司和国家科学基金会之间的网络安全研究伙伴关系。2012年11月，作者组织了一个为期一天的研讨会，主题是“情报教育与培训”，该中心副主任担任小组成员。很多类似的问题都是通过领英的一个名为“情报与国土安全联盟”(The Intelligence and Homeland Security Alliance)的小组讨论的，感兴趣的各方可以通过领英访问该小组。领英是美国政府和商业实体广泛使用的流行社交媒体网站。另一个很好的资源是关于国土安全和情报的新闻汇编，被称为“CABLEGram”，由国家军事情报协会(NMIA)分发给选定的成员。

与国土安全有关的书籍层出不穷，其中许多都探讨了情报在产生有价值的信息方面的作用，这些信息有助于我们的国家、州、地方和部落实体保护我们的安全。迈克尔·切尔托夫(Michael Chertoff)是乔治·w·布什(George W. Bush)政府的国土安全部部长，现在是他自己有影响力的咨询公司切尔托夫集团(the Chertoff Group)的负责人。他在2009年出版了《国土安全:评估前五年》(Homeland Security: assessment the First Five Years)一书。序言是由前众议员李·h·汉密尔顿(Lee H. Hamilton)撰写的，他现在是华盛顿特区伍德罗·威尔逊国际学者中心(Woodrow Wilson International Center for Scholars)的主席。汉密尔顿说:“在我担任9/11委员会副主席期间和之后，我目睹了惊人的变化，从重组我们的情报机构到成立国土安全部。FBI将反恐作为首要任务，从根本上改变了执法文化和FBI的方向。一个完整的恐怖分子监控现在已经完成。”换句话说，联邦调查局是一个集反恐、情报和国土安全于一体的情报机构。

在情报工作中，我们经常说我们的工作是最小化不确定性，尽管我们不能完全消除它。同样，切尔托夫观察到，在国土安全努力中，“追求一种消除风险的策略既不可能，也不可取。”国土安全部尽其所能将风险降到最低，但却无法消除风险。情报部门和国土安全部门也面临着同样的困境，即，在知道世界是一个危险的地方，有无数坏人想要伤害我们的情况下，如何加强安全，但又不过分践踏美国宪法保障的公民的个人权利和自由。这是一种脆弱的平衡，过去的不当行为和越权导致了大量的丑闻和法律纠纷。

前国务卿切尔托夫坚称，“我们必须使用安全工具箱中的每一种工具，在未来几年内，我们必须发明一些尚未存在的工具。”与此同时，他承认，“政府必须继续使用老式的反情报:努力防止人们从事间谍活动，窃取数据或密码，或在系统中安装后门。”网络安全似乎是21世纪初的热点问题，网络战争显然已经取代了传统战争，更少的是核战争，成为我们狡猾的对手的选择方法。情报部门和国土安全部门都积极参与网络行动。美国国家安全局(NSA)是规模最大、成本最高、最机密的情报机构之一，自2010年以来，他一直担任美国网络司令部(US Cyber Command)的指挥官，而网络司令部是美国战略司令部的下属部门。国土安全部则负责与包括私营企业在内的非政府部门协调网络安全。情报和国土安全都与网络世界错综复杂地交织在一起。切尔托夫说,“在9月11日美国果断地和有效地创建一个新的国土安全部,删除一些情报机构之间的壁垒,寻找海外基地组织领导人,和学院众多的措施,防止或者减少脆弱性进一步袭击。”

情报甚至对国土安全的某些方面也至关重要，这些方面可能不会立刻显现出来，比如公共安全和公共卫生。切尔托夫说:“从某种意义上说，情报是21世纪促进公共健康的关键因素。这种情报的价值在2008年春天的伦敦，以及2006年对那些涉嫌策划炸毁跨大西洋航班的人的审判中都得到了生动的体现。在认真搜集情报的基础上，我们了解到在运动饮料瓶中隐藏爆炸装置的精心制作。没有什么可以替代良好的情报来帮助我们检测危险生物病原体的最初出现或它们在我们国家的出现。”因此，国防情报局(DIA)日益重要的下属分析生产中心之一是国家医疗情报中心(NCMI)也就不足为奇了，该中心原名为武装部队医疗情报中心(AFMIC)，位于马里兰州弗雷德里克的德特里克堡。随着2014年埃博拉疫情席卷西非，全世界的人都担心它会蔓延，美国国土安全面临新的威胁，总统已经动用美国军队来帮助控制局势。虽然他们中的大部分人不是在感染者附近执行后勤任务，但如果其中一些人在情报专业工作，也就不足为奇了。说到国防情报局，它和国土安全部保持着密切的协调。例如，如前所述，美国国土安全部在牛津大学的教员中担任主席。此外，国防情报局的一名高级行政人员目前正在与国土安全部共同执行一项任务，担任网络情报整合主管。

我还想起了另外几本书，它们在一定程度上探讨了国土安全与情报的重叠。在国际背景下审视前者，以及它如何影响联盟和伙伴关系，北美国土安全:回到双边主义吗?这三位作者坚持认为，国土安全部是“二战以来最大规模改革的中央机构，不仅是为了维护美国的安全，也是为了复兴更广泛的安全社区”。这本书以美国、加拿大、墨西哥这三个北美国家为中心，评估了每个国家在与邻国进行双边和三边关系时保护本国公民的能力。纵观9/11事件后的“三边主义”和“情报本能”，作者观察到，“情报在真空中变得毫无意义，或者如果行动迟缓....建立伙伴关系可能有用，比如加拿大和美国之间的合作，但整合这些不同的机构需要更多的关注和资源，这是任何一个国家都无法提供或表现出的兴趣。”正如美国关于移民改革的持续辩论所表明的那样，不仅一个政府部门的单方面行动值得关注，而且一个国家在没有与邻国协调或协商的情况下采取的单方面行动也可能导致问题外溢效应和意想不到的后果。就像情报共享和合作是国际关系面临的挑战一样，国土安全必须考虑到不同的“国土”，如何保护它们的视角，以及经常发生冲突的法律框架。

最后，乔纳森·怀特(Jonathan White)的书《保卫国土:国内情报、执法和安全》(defend the Homeland: Domestic Intelligence, Law Enforcement, and Security)虽然现在有点过时，但仍值得一读。作者认为，“情报和执法界之间的组织冲突是一个管理问题，但它也影响到宪法。”他引用了《国土安全国家战略》，该战略呼吁加强执法机构之间的信息共享。同样，国家情报总监(DNI)颁布了《国家情报战略》(National Intelligence Strategy)，最近一次是在2014年。在这份文件中，主管詹姆斯·克拉珀(James Clapper)列出了情报中心的“任务目标”，包括战略情报、预期情报、当前行动、网络情报、反恐、反扩散和反情报。这些相同的目标很好地转化为国土安全社区必须关注的领域。在他的书的一部分题为“情报的不可避免的失败,”承认,“尽管最好的意图和创造更好的系统,情报将会失败在某些点上,”哥伦比亚大学的理查德·贝茨等著名学者：一个事实检查了过去，“情报是有竞争性的，我们的敌人试图打败我们。恐怖分子只需要成功一次。最好的系统也不能阻止每一次攻击。当预防和阻止已经无能为力的时候，州和地方执法部门将被召唤到现场处理危机。在国土安全方面，任务将从进攻转向防守。”

人们常说，情报和执法不能相容的主要原因之一是两者的目标不同。执法部门的目标是逮捕某一罪行的犯罪者(重点回溯性)并获得定罪，而情报部门(重点前瞻性)往往更倾向于获得有关趋势和模式的信息，而不是过早地收集这些信息的来源。为此，有时会对一项罪行的低级犯罪者或一名敌方战斗人员进行监测，但在一段时间内不予以逮捕，以便找到该罪行的高级策划者或计划的军事行动。换句话说，短期的战术成功可能会被长期的战略成功所牺牲。在后一种情况下，重要的是整体威胁，而不是个别行为者的恶意行为。

仅举一个例子,一个司法部(DOJ)毒品管制局(DEA)特工或国土安全部移民和海关执法局(ICE)特工可能渴望进行逮捕,然而利用情报信息管理以这样一种方式,它可以被用作证据的审判。这通常与情报官员的目标背道而驰，情报官员的目标更可能是开发全面的、确认的信息，以支持政策制定者、战斗指挥官或某些类型的决策者。实现这一目标所需的信息类型——以及如何保护、利用和发布这些信息——可能截然不同。然而，在本世纪“9·11”事件后的高度威胁环境中，跨国行为者往往不受国家支持，不关注边界、国际法或人类尊严准则，情报机构和执法机构/国土安全机构必须携手合作。这两种元素在保证我们公民的安全以及我们各级政府为所有人的福祉有效运作方面发挥着关键作用。

教师读物

迈克尔·切尔托夫《国土安全:前五年评估》(费城:宾夕法尼亚大学出版社，2009年)。

Hussain, Imtiaz, Satya R. Pattnayak和Anil Hira《北美国土安全:回到双边主义?》(西港，CT:普雷格安全国际，2008)。

洛根·基思G.《国土安全与情报》(西港，CT: Praeger)， 2010。

《情报:从秘密到政策》，第5版(华盛顿特区:CQ出版社，2012)。

William C. Spracher，《国土安全与情报:开放社会中油与水能混合吗?》与《专业人士学习:联合军事情报学院选集》(华盛顿特区:联合军事情报学院，2005)。

美国陆军战争学院《国土安全:书目选集》卡莱尔，宾夕法尼亚州:美国陆军战争学院图书馆，2011年4月

美国司法部联邦调查局《今日FBI:事实与数据，2013-2014》(华盛顿特区:政府印刷办公室，2014)

美国国家情报总监办公室《美国国家情报战略》(华盛顿特区:政府印刷局，2014)。

乔纳森《保卫国土:国内情报、执法和安全》(Belmont, CA: Wadsworth,Cengage Learning, 2004)

作者简介

威廉·C·斯普拉赫（William C. Spracher）是美国国家情报大学的签约教师，教授社会分析、全球化、维和与稳定行动和拉丁美洲等课程。他是一名退休的美国陆军上校，在装甲、军事情报和外国地区官员项目中服务了30多年。在他最后一次被指派为国防大学半球国防研究中心的军事教授之前，他曾前往秘鲁的陆军和哥伦比亚的国防。此前，他曾在美国军事学院(US Military Academy)教授政治学，并于1970年毕业。他拥有耶鲁大学国际关系硕士学位，美国陆军指挥与参谋学院政治军事研究硕士学位，以及乔治华盛顿大学教育学博士学位。他是国际情报教育协会(IAFIE)和国家军事情报协会(NMIA)的董事会成员;对于后者，他是其主要出版物《美国情报杂志》(American Intelligence Journal)的编辑。

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